今年7月底，第44届世界遗产大会落下帷幕，如何加强自然遗产与自然保护地的协同保护是大会的重要议题。近年来，我国大力推进自然保护地体系改革，旨在建立以国家公园为主体的自然保护地体系，先后颁布《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等重要政策文件，并且正在制定《国家公园法》《自然保护地法》等自然保护地立法。自然保护地立法是增进自然遗产与自然保护地协同保护的重要契机，需要辨明两者的法律概念与定位，进而思考如何增进两者的法律协同。

　　法律概念异同

　　明确概念内涵是制定法律规则的前提。目前自然保护地与自然遗产的概念认识存在混同问题，进而导致法律规则协同上的困难。从现有法律法规政策来看，自然保护地与自然遗产是一对既有联系又有区别的概念。两者的联系在于都是具有重要保护价值的区域，需要法律予以特殊保护。区别在于自然保护地是依法划定的特殊生态保护区域，具有法定性，而自然遗产是自然保护地的保护对象，具有客观性。

　　一方面，自然遗产并非自然保护地的一种法定类型，而是各类自然保护地的保护对象。2019年中办国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》对自然保护地的概念作出了权威定义，即“由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”。作为自然保护地体系的主体，国家公园是“我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分”。由此可见，自然遗产（遗迹）与自然生态系统、自然景观、生物多样性等概念类似，都属于自然保护地的保护对象。在实践中，三江并流、四川大熊猫栖息地、武夷山、神农架等自然遗产，都曾建立自然保护区、风景名胜区等保护地，目前已被纳入国家公园体制试点的范围。

　　另一方面，自然遗产的法律概念重在表征保护价值而非保护方式。根据《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》），自然遗产是大自然发展变化留下的具有突出、普遍的科学、审美、文化等价值的旧迹，主要包括自然景观、地质地理结构、动植物生境区、天然名胜或自然区域。其中，“突出、普遍”“科学、审美、文化价值”等表述，都是从保护价值的角度来定义自然遗产，而非界定自然遗产的保护方式。目前我国自然遗产的保护方式多种多样，以适用不同的保护强度与保护措施。如三江并流世界自然遗产范围，包括位于云南省丽江市、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州的自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家地质公园等多类自然保护地。但由于缺乏法律协同，各类保护地之间存在范围交叉，进而导致保护强度与措施的潜在冲突。

　　法律定位比较

　　由上述概念辨析可知，设立自然保护地是自然遗产保护的重要方式，但两者并不等同，自然遗产保护还需要其他法律规则。可从调整目标、调整对象、调整方式等方面，比较自然保护地法与自然遗产法的定位差异。

　　首先，在调整目标方面，自然保护地法重在保护生态价值，自然遗产法则重视对生态、科学、审美、人文等价值的共同保护。《公约》的“自然遗产”判断标准已强调对“科学、审美、文化价值”的保护，世界遗产委员会在对《公约》的解释中进一步强调，要保护“自然与人类的共同结晶”及“人类与自然环境之间的互动的多样性”，从而将人类与自然共同创造的人文景观也纳入自然遗产的保护范围。自然遗产的生态、科学、文化价值是协同进化的，相互之间存在密切的关联，若只专注于生态价值的单独保护，很有可能会牺牲其他价值。例如，为避免自然遗产受到破坏，需要原住民搬离自然遗产所在区域，但当原住民融入新环境时，他们的语言、文化、习惯和生活方式等都会发生改变。为此，世界遗产委员会强调自然遗产多元价值的共同保护，许多国家也已改变自然与文化分而治之的保护方式，转而采用整合化的立法模式来综合保护自然与文化遗产。

　　其次，在调整对象方面，自然保护地法注重对生态系统的整体性保护，自然遗产则还需着眼于对特定自然人文特征的保护。《公约》要求列入《世界遗产名录》的自然遗产项目必须具备突出的自然人文特征。依据自然人文特征的不同，《世界遗产名录》收入的自然遗产项目可分为植物保护区、动物保护区、地质生物进化区、海岛海湾、高山峡谷、山岳风光、喀斯特地貌、江河湖区等不同类型。与《公约》要求一致，我国的自然遗产多数是以森林、野生动植物、水、土地等自然生态要素及其承载的自然人文特征为主要保护对象。这些自然遗产不仅被划入自然保护地范围内，也已作为自然资源被纳入《森林法》《水法》《海岛保护法》《土地管理法》等单项自然资源法的保护范围。

　　最后，在调整方式方面，自然保护地需要通过专门的管理机构予以统一管理，自然遗产则还需注重构建多个监管部门的协调机制。如前所述，自然遗产保护的成效与各部门依据各单项自然资源法实施的监管密不可分，目前我国已经形成基本完善的自然资源法律制度和监管体系。虽然目前统一的自然保护地监管体制正在形成，但分立的自然资源监管体制还将长期存在。对于动植物保护区、海岛海湾、高山峡谷、江河湖区等以某种自然生态要素为主的自然遗产，不仅自然保护地主管部门需要对纳入自然保护地范围内的自然遗产实施统一管理，也需要林业草原、农业农村、渔业、海洋、水利等部门承担自然遗产监管职责。因此，自然遗产保护法需要重点构建各自然资源监管部门的协调机制。

　　立法协调方案

　　正在制定中的《国家公园法》《自然保护地法》等自然保护地立法，应提供自然遗产保护的一般规则，在管理体制、权属管理、社区共管、特许经营等方面实现法律制度的突破与创新。在管理体制方面，目前在同一自然遗产上设立自然保护区、风景名胜区、森林公园等多类保护地的现象广泛存在，从而导致不同管理机构之间监管执法职权职责的冲突与真空，亟须通过立法来理顺管理体制。在权属管理方面，合理配置产权是有效保护自然遗产的前提，目前各类保护地内的自然资源资产产权归属尚未明晰，而且存在非国有产权占比过高的问题，不利于开展有效的保护措施，需要通过建立权属管理制度来提供产权确认与流转的法律途径。在社区共管方面，长期以来自然遗产保护与周边社区发展的矛盾突出，社区居民为自然遗产保护付出的代价未能获得合理补偿，包括传统生产生活方式受限、野生动物导致人身财产损失等。如果社区居民所受的损失无法得到补偿，将直接影响他们保护自然遗产的积极性，但社区居民对遗产的保护起着至关重要的作用，因而必须通过立法规定有利于人地和谐的居民参与、特许经营、利益分配等制度。

　　在完善自然保护地立法的基础上，立法机关有必要制定专门的自然遗产保护法，以适应自然遗产保护在调整目标、对象、方式等方面的特殊性。自然遗产保护法需要与自然保护地法、自然资源法充分衔接，重在提供体现自然遗产保护特殊性的法律规则，包括对多元价值的协同保护、对突出自然人文特征的重点保护等。自然遗产保护的专门立法是各国普遍采用的立法模式，如法国《遗产法典》强调对自然遗产的专业、科学保护，以登记保护和分类保护为核心，并采取税收、补贴等多种激励政策。在充分借鉴国外立法例的基础上，自然遗产保护法可规定各类生态要素或区域若符合自然遗产的标准，均可适用自然遗产保护的特别规则，旨在保护具有突出自然人文特征的生态环境，并兼顾科研、美学、文化等多种价值，从而构建协调统一的自然遗产保护法律体系。

　　（作者单位：北京大学法学院）