党的十八届四中全会《决定》提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。第十三届全国人民代表大会常务委员会将民事强制执行法列入二类立法规划，并明确最高人民法院为法律草案牵头起草单位。实行民事执行单独立法，既是理论界长期的呼声和我国民事执行实践的迫切需要，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。
明确民事审执分离体制改革的具体方案
科学界定审执关系并明确审执分离体制改革的具体方案，是我国民事执行单独立法必须解决的首要问题。审执分离体制改革主要涉及执行权与审判权的边界、执行机构与人民法院的关系、执行机构的职权配置、执行人员的身份地位等问题，它决定着我国民事执行体制的基本发展方向。其中，在执行机构与人民法院的关系问题上，一直以来就有“法院内分”和“法院外分”两种基本不同的观点，“法院外分”又有分给司法行政机关和公安机关两种不同的意见。在“法院内分”的基础上，目前争议最大的是应否将执行裁判权配置给执行机构，即处理执行异议和复议、裁判执行异议之诉的职权是否交给执行机构的问题。2015年最高人民法院批准的七个审执分离体制改革试点方案，都有将执行裁判权排除在执行机构之外、将执行机构打造成纯粹的执行实施机构的态势。这样，“审执分离”实质上变成了“裁执分离”。
我国1991年颁行的《民事诉讼法》规定基层人民法院、中级人民法院根据需要可以设立执行机构，2007年修改的《民事诉讼法》规定人民法院根据需要可以设立执行机构，从而已经基本实现人民法院内部的审执分离。从总体上看，这一模式在我国运转基本正常。当然，随着理论和实践的发展，审执分离的内涵和外延必然发生一些变化。但是，将执行权“简化”或者“纯化”为执行实施权、审执分离演变成为“裁执分离”是否就是审执分离的应然发展方向，至少目前仍不能得出这个结论。
现代意义上的审执分离的要义是解决理论上执行权与审判权的界限不清、实践中“以执代审”造成当事人程序利益损害的问题，它是程序独立价值发展的必然结果。然而，程序正义不可能完全离开实质正义。事实上，“以执代审”只是执行程序个别环节的“嫌疑”而非现行执行程序的普遍现象，除了“裁执分离”以外还可通过设计科学的权力制约与监督机制解决这一问题。如果按照“裁执分离”的思路，完全剥离执行机构的执行裁判权能，尽管在一定程度上可以简化执行人员的工作从而缓解执行机构的压力，但是后果必然是加大当事人实现权利的成本、降低民事执行的效益。两者相权衡，结果显然是得不偿失。因此，在“审执分离”改革的问题上，在“法院内分”实践运行情况良好、“法院外分”缺乏足够理由的情况下，我国民事执行立法应当坚持“法院内分”模式。在此基础上，将执行权的全部权能完整地配置给执行机构，并在执行机构内部严格区分执行法官和执行官两种身份的人员，明确由执行法官行使执行命令权能和执行裁判权能、由执行官行使执行实施权能。也就是说，在法院内部实现“审执分离”的基础上，在执行机构内部进行“裁执分离”。
建立民事执行权规范运行机制
民事执行是通过行使民事执行权强制拒绝履行义务的债务人履行义务、实现债权人权利的程序。在这个程序中，民事执行权始终处于核心。民事执行权的规范运行，是实现民事执行的目的、功能、价值的基础。否则，执行难和执行乱的问题就不可避免。这是因为，民事执行既要“确保胜诉当事人合法权益”，也要维护债务人和案外人的合法权益。一方面要充分赋权，确保民事执行应有的刚性，解决执行难问题；另一方面要有效制权，防止民事执行权越轨和脱轨，克服执行乱问题。可以说，民事执行权一旦发生运行偏差，就无法实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。
从原理上看，确保权力规范运行的基本方式是加强权力的制约与监督。确立审执分离体制、明确执行权与审判权的边界，实现了审判权对执行权的制约，为执行权的规范运行提供了良好的基础。但是，民事执行权又有执行命令权能、执行实施权能和执行裁判权能等具体权能，如何实现这些权能的相互制约并加强民事执行权的监督，还需要通过民事执行单独立法予以明确。因此，在确立审执分离体制的基础上，建立执行权规范运行机制是民事执行单独立法的又一重要任务。
《最高人民法院关于执行权合理配置与科学运行的若干意见》确立了执行权规范运行的部分规则，但是显然还不够，主要体现为规范效力层次低、权能规范不全、制约与监督机制不完善等。民事执行单独立法应当从以下几个方面建立执行权规范运行机制：一要全面规范执行权的权能，实现执行命令权能、执行实施权能、执行裁判权能的相互制约；二要在维持现有的上级监督的基础上，充实和完善执行权的检察监督机制，完善检察监督方式、细化检察监督程序、强化检察监督的效力；三要完善执行案件管理机制，确立民事执行“效益优先”的价值取向，弱化执结率的指挥棒作用，强化程序公正与实质公正在执行案件管理中的评判功能；四要完善执行救济制度，强化通过当事人、案外人权利救济实现执行权运行纠偏：要明确并限制执行异议之诉和另案诉讼的适用范围、防止将执行异议之诉和另案诉讼作为执行实施权的“甩锅”工具，要明确执行裁判权能和执行实施权能的边界、防止执行实施权过于强大，要完善执行救济的裁判规则、解决现行程序性救济与实体性救济同质化以及实体性执行救济被实质“架空”的问题。
构建民事执行工作长效机制
执行难是一个成因复杂的社会问题，解决起来肯定不简单，更不能指望仅靠执行机构的努力就能全部解决。正是认识到了这一实际情况，我国提出了综合治理执行难的思路和目标，并取得了实质性的进展。2016年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，提出进一步提高人民法院执行工作能力，加快推进失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制建设，构建一处失信、处处受限的信用监督、警示和惩戒工作体制机制，维护司法权威，提高司法公信力，营造向上向善、诚信互助的社会风尚。2019年7月中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1号），从战略和全局的高度，把执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化总体框架，强调实行综合治理、源头治理，力争从根本上解决执行难问题。最高人民法院《人民法院执行工作纲要（2019—2023）》又明确了“完善综合治理执行难工作大格局”的四项具体任务。能否落实中央部署，能否将认识转化为行动，能否坚定地按照既定线路图前进，民事执行单独立法是关键。
实行综合治理，其实就是构建执行工作长效机制。必须将民事执行工作纳入国家治理体系和治理能力现代化的总体框架中，形成执行机构主办、政府各部门配合、全社会协同的综合治理工作格局，而不能仅靠执行机构的单打独斗。在操作层面，应当将实践证明有效的执行联动机制、网络协同查控机制、失信联合惩戒机制的具体措施以法律的形式固定下来，并完善协助执行机制、反规避执行机制、执行工作保障机制，构建有利于提高效率、降低成本的执行工作环境和制度保障体系。
（本文系教育部人文社会科学研究重点项目“诉讼功能与司法权威研究”（13JJD820019）阶段性成果）
（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授）
