全面建成小康社会的决胜期，也正是财税体制改革和财税法治建设的集中推进期，二者间的内在联系甚为明晰。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。地区间经济社会发展程度存在一定差异，是“不平衡不充分的发展”的表现形式之一。客观地讲，部分地区经济社会发展相对滞后通常有诸多客观原因，如自然资源较为贫瘠、地理条件不利于大规模开发等。但这些都不能成为该地区居民享受公共服务远远落后于其他地区居民的正当理由，因为从“公共产品”“公共服务”的产生看，便是为了矫正市场配置资源可能诱发的若干失灵现象，以实现基本公共服务均等化，这也是国家承担财政事权的题中之义。
在过去，我国各级政府间在财政事权的划分方面存在一些问题，导致不同区域公共产品和公共服务的供给并不均衡。其一，将某些本应由中央负责的事务交由地方处理，增添地方政府的财政负担，也使财力困难地区提供其他公共服务时在质和量的方面可能有所欠缺。比如，国际界河的治理关涉国家利益，本该由中央管理，过去却交给地方，而我国的国际界河主要分布于东北、西北和西南地区，这些地区总体上不算特别富裕，将相关财政事权交给地方承担形成一笔不小的负担。其二，共同事权的覆盖面较广，但对如何共同承担责任的界定不够清晰，引发实践中财政事权向下转移。在社会保障、公共卫生、义务教育等许多领域，中央和地方财政均承担一定的支出责任，但过去未明确界定各级政府各自的责任范围，造成权责模糊甚至出现“上级请客、下级买单”的现象。在该情形下，很多关系群众切身利益的事项，便可能因各地财力的差异而导致“相同情况不同对待”。
有鉴于此，党的十八届三中全会提出要“事权和支出责任相适应”，十八届四中全会又强调要“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，“十三五”规划纲要更是明确指出要“适度加强中央事权和支出责任”。受其指引，国务院在2016年制定《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），在财政事权划分方面：一是适度加强了中央事权，尤其值得指出的是，其明确“全国性重大传染病防治”应当属于中央事权的范畴；二是对于应由地方履行的事权，并非一放了之，而是强调中央也要对地方的财政事权履行提出规范性要求，这在很大程度上避免了不同区域基本公共服务水平差异过大的状况；三是减少并规范共同事权，特别是要求分解细化各级政府的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。其后，国务院办公厅又印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号），其制定基本公共服务保障国家基础标准等要求，有力地保证了相对落后地区的居民，也能享受到与其他地区居民大致相同水平的基本公共服务。
客观地讲，我国近年来在政府间财政事权划分方面着力甚深、成效喜人，加强中央事权和理顺共同事权，是相关改革的两大重心。下一阶段，随着前期改革实践经验的持续累积，以及国家治理能力的不断提升，可考虑进一步加强中央在教育、社会保障、公共卫生等领域的事权承担。纵使基于这些领域的特点而须将相关财政事权设定为共同事权，提高中央承担责任的比重，清晰设定全国统一的公共服务标准，并在部分地区存在财力缺口时提供转移支付，也是值得努力的方向。
公平合理的收入分配格局是全面建成小康社会的重要标志。十八届三中全会提出要“逐步形成橄榄型分配格局”，也即中等收入者要占人群的绝对多数，绝对贫困现象基本消除，低收入者和高收入者的占比都较小。十九届四中全会提出，要健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，税收对于增加低收入者收入、扩大中等收入群体、调节过高收入皆有助益，但其积极作用的发挥需要设计精良的税法规则作为支撑。近年来，税制改革如火如荼，多项举措都旨在强化分配调节的力度，不妨以各界关注颇多的个人所得税法为例加以阐明。
就增加低收入者收入而言，税法的着力点主要是准确划定国家课税权的边界，避免税收的征取妨害纳税人维持基本的生存标准。2018年对个人所得税法的修改，在这方面体现得淋漓尽致。首先，一如既往历次个税修法，2018年的修法也上调了一般性扣除额，将原先3500元/月的工资薪金扣除标准改为60000元/年的综合所得扣除标准，这使相当一部分低收入群体不再成为个人所得税的纳税人。其次，2018年修法所确立的一般性扣除额是以年度为周期，这不同于修法前以月度为周期的做法，如此设计最有利于那些收入不稳定的人群，此类人群同低收入人群的重合度颇高。假设某人于一个自然年内，仅在两个月份取得分别为3万元的收入，不考虑其他扣除因素，若一般性扣除额仍以月度为单位（即5000元/月），则其须缴纳高额个税；但新个税法改以年度为纳税周期，该纳税人于当年共计取得60000元收入，并未产生纳税义务。最后，2018年修法后改行综合与分类相结合的征税模式，将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等四类收入合并作为综合所得，统一适用一般性扣除、专项扣除、专项附加扣除，这有利于并无稳定工资收入、依靠打零工过活的弱势群体。此类人群取得的收入大多属于劳务报酬。在旧法语境下，以每笔收入扣除800元或20%后，适用20%的税率得出应纳税额，负担偏重；修法后，其每笔劳务报酬收入扣除20%后计入综合所得，年度终了后再扣除60000元/年的一般性扣除额，还可以享受专项扣除和专项附加扣除，如此一来，低收入人群很可能不必再缴纳个税，甚至会就其已被预扣预缴的税款获得税收退还。
就扩大中等收入群体而言，税法在避免妨害纳税人基本生存的基础上，也力图维持乃至促进纳税人体面和有尊严的生活。2018年个税修法浓墨重彩的一笔是新增六类专项附加扣除，涵盖子女教育、继续教育、大病医疗、住房租金、住房贷款利息、赡养老人等诸多方面。就调节过高收入而言，2018年个税修法未盲从域外降低最高档边际税率的做法，仍将之维持在45%。其缘由在于：一方面，调节过高收入同现实国情相适应，我国目前正处在全面建成小康社会的决胜期，经济发展和人民生活水平还处在“爬坡”阶段，放松对过高收入的税法规制并非当前发展阶段的理想选择；另一方面，在财政需求相对稳定的背景下，对高收入人群减税意味着中低收入人群的税负水平要保持稳定甚至略有提高，这显然不合于当前的战略方向和制度取向。
在肯定成就的同时也须认识到，在税收制度助力收入分配格局优化的这三个维度，也分别存在着若干待完善之处。在“增低”的维度，60000元/年的扣除标准略有偏低之嫌，更关键的是，因应物价指数变化动态调整扣除标准的机制亟待建立。在“扩中”的维度，多类专项附加扣除实行定额扣除，所定额度有改进空间，另外还可考虑增设抚养3岁以下幼童、配偶系残障或无收入者的扣除项目。在“限高”的维度，较之最高边际税率达45%的综合所得，财产转让所得、资本利得等税目实行20%的比例税率，许多高收入者的主要收入来源并非工资薪金而是财产转让所得、资本利得，故而为真正实现调节过高收入的制度目标，其他各类税目的税率仍有优化余地。如此多措并举，可望为全面建成小康社会奠定更加坚实的财税基础。
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
