2019年5月24日，中国人民银行和银保监会宣布对包商银行实行接管。紧随其后，5月26日和27日人民银行和银保监会接连表态，接管之后包商银行事实上获得了国家信用，明确了接管后的处置原则、个人储蓄存款全额承保、对公存款和同业负债的承保规定。6月2日，央行再次做出表态，将采用存款保险基金和央行出资，进行收购承接，对包商银行的各类债权人给予充分的保障。并表示，由存款保险基金出资、央行“最后贷款人”依法支持，实施收购承接，是一种比较稳妥的方式。至此，作为20多年来首次对商业银行进行接管的重大事件，人民银行和银保监会果断出手，迅速出台措施，对于稳定市场信息，防止发生系统性风险发挥了重要作用。然而，围绕这一事件涉及一系列法律问题，却存在进一步梳理的必要。
央行联合接管的法律依据分析
央行和银保监会确定包商银行被接管后的处置原则第一条就是依法依规开展接管工作。然而，细心的人会发现，这次对包商银行的接管，与一年前银保监会对安保集团的接管有所不同。人民银行牵头组织对包商银行的接管是最大的区别。我国《银行业监督管理法》和《商业银行法》中多对银行接管作出了明确规定。根据《银行业监督管理法》第38条的规定，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。在《商业银行法》中也有类似的规定，《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。
但是，人民银行参与包商银行接管似乎存在法律依据上的不足。2003年修改后的《人民银行法》第34条规定，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。这里规定的是“检查监督”，而非接管。实际上2003年原银监会成立之后，很大一部分原由人民银行承担的金融监管权已经剥离了。此次包商银行被接管由央行办公厅主任周学东担任托管组组长，而并非由直接监管银行的银保监会派人担任组长。应该说，此次中国人民银行与银保监会一同对包商银行进行接管，并且由央行官员担任组长，从法律依据上看似乎有所不足。对于人民银行的接管权和联合接管，在法律法规中缺乏规定。但是从人民银行承担的职责来看，人民银行直接参与接管包商银行，可能是在履行自己负责金融稳定的职能，也是最后贷款人职能的体现。此外，人民银行也在行使存款保险基金管理机构和金融稳定发展委员会的职责。
然而，当前的法律法规仍过于模糊，对于接管之后监管当局需要采取哪些措施，如何从引入新股东、注入流动性、提升公司治理结构几个角度化解风险，缺乏明确的规则指导，人为调控空间较大。这些规定，基本上就是现行法律法规中有关接管的全部规定。至于接管之后的处置程序和措施，几乎没有规定。出现这样的局面，主要由于有关立法工作迟迟不能取得成果，有两部重要的法律文件缺失，即《银行业金融机构破产处置条例》和《存款保险条例实施细则》。
最后贷款人法律依据的缺乏及完善
人民银行作为我国的中央银行，承担最后贷款人职能，对救助问题银行需提供流动性支持。提供流动性救助是中央银行应对危机的重要手段，是最后贷款人职能的具体体现。然而我国法律中却没有“最后贷款人”的字眼，并没有给出对这一重大职能明确的规定。《人民银行法》第32条规定的人民银行职责之一是有权对金融机构以及其他单位和个人与中国人民银行特种贷款有关的行为进行检查监督。这里的中国人民银行特种贷款，是指国务院决定的由中国人民银行向金融机构发放的用于特定目的的贷款。这一条有关“特种贷款”的规定被认为是我国最后贷款人的法律依据。此外，1999年出台的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》规定，为帮助发生支付危机的城市商业银行缓解支付压力、恢复信心，防止发生系统性或区域性风险，可以发放紧急贷款。并且经中国人民银行总行批准，对城市商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社以外的商业银行及其他非银行金融机构发放紧急贷款，也可以适用本办法。这里的紧急贷款也具备了最后贷款人的性质。
此次人民银行和银保监会公告中给出的接管理由，就是包商银行发生了严重信用风险，很有可能会诱发严重的流动性风险，央行作为最后贷款人提供紧急贷款，需要介入接管。我国法律中对于最后贷款人制度似乎是有意进行了模糊，以此来增强人民银行的灵活性。但是为了给市场更强的信心，将最后贷款人职能明确规定在《人民银行法》中确有必要。应该确定最后贷款人职能的启动标准为“系统性风险”，明确人民银行不会为救助个别商业银行提供最后贷款，除非是为防范系统性危机所必需。对于最后贷款的数量、期限、利率和提供担保与否，不需要明确规定，仅需要规定由人民银行根据具体情况确定，这也是比较普遍的“推定模糊法”。法律中最需要明确规定的就是最后贷款人职能的决策程序，确保该制度的公平性，同时应该确定启动最后贷款人职能后，应该将具体决定公开，稳定市场的信心。
存款保险承保限额的变化及分析
存款保险基金管理机构由人民银行担任，而存款保险基金管理机构承担采取早期纠正措施和风险处置措施的职能。根据2015年出台的《存款保险条例》第7条规定，存款保险基金管理机构的职责之一就是依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施。根据国际上的经验，存款保险基金管理可以运用存款保险基金，对问题银行进行救助。事件发生后，存款保险基金管理机构迅速成立，由央行发起成立的存款保险基金管理有限责任公司已于5月24日正式核准开业，公司注册资本100亿元。存款保险基金管理机构实现实体化，未来存款保险基金管理机构将被赋予更多的权力。
此次有关存款保险承保范围和限额的表态，有一个发展变化的过程。5月24日人民银行、银保监会负责人表示，人民银行、银保监会和存款保险基金对个人储蓄存款本息全额保障，个人存取自由，没有任何变化。但是，5月27日人民银行、银保监会的口径却发生了重大变化。针对个人储蓄存款、对公存款和同业负债区别对待。接管后，对接管前的个人储蓄存款本息由人民银行、银保监会和存款保险基金全额保障，各项业务照常办理，不受任何影响。5000万元（含）以下的对公存款和同业负债，本息全额保障；5000万元以上的对公存款和同业负债，由接管组和债权人平等协商，依法保障。根据《存款保险条例》第4条的规定，被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。而在本次事件中，同业负债被纳入了保险范围。
此外，《存款保险条例》第5条规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。本次事件对个人储蓄存款本息给予全额保障，而针对对公存款和同业负债，以5000万元为界分别对待。这也符合《存款保险条例》中“中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行”的规定。这里的承保范围和承保限额的规定，可以说是央行和银保监会为了增强市场信心，防范存款挤兑，而依法作出的决定。但同样也是为了抑制存在的道德风险，打破同业存款刚兑的努力，增加企业存款的风险，也是为了强化市场约束。
（作者单位：北京工商大学法学院）
