对于国家治理来说，一套制度的评价不仅取决于制度结构，还取决于能否将制度优势转化为治理效能。新中国成立70多年来，经过社会主义建设与改革的持续探索，形成了较为完善的民主决策制度体系，并在推进国家治理现代化进程中发挥着显著优势。从公共政策过程来看，这种制度优势的一个重要体现便是“协商式政策议程设置模式”，即在党和国家决策前的议程设置环节充分践行“人民的事情由人民商量”的理念，人民作为国家治理的主体能够依法参与党和国家民主决策的过程，将自己的利益诉求转化为党和国家的决策议程。在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践进程中，需要构建系统完善的协商式政策议程设置效能转化机制，将这一议程设置模式的制度优势切实转化为国家治理的效能。

　　依托国家协商民主制度的转化机制

　　从国家宏观层面看，协商式政策议程设置的参与者主要有四个：一是政党协商中的民主党派，二是人大协商中的人大代表，三是政府协商中的参与者，四是政协协商中的政协委员。四者之间虽有交叉，但具体职能有别，都是国家层面决策协商民主制度的核心组成。

　　就政党协商而言，作为中国特色社会主义参政党，民主党派是中国新型政党制度的重要组成部分，加强中国共产党同民主党派的政治协商，搞好合作共事关系，是推进国家治理现代化和国家决策民主化的内在要求和重要方式。应充分发挥中国特色社会主义制度优势，依托多党合作和政治协商的制度机制，完善民主党派履职的相关工作机制，提升党和政府政策议程设置的协商民主效能。

　　就人大协商而言，作为立法机关的人大与协商民主是紧密融合在一起的。“人大制度运行的协商性特征既体现在各级人大系统内部审议表决法律草案和决定案之前的充分讨论和酝酿，也体现在人大制度外围层面政协、社会公众等意见嵌入并影响人大立法决策的过程。”推进人大协商，目的是要增强人大立法与决策活动的开放性和民主性，从而实现人民当家作主的根本目标。因此，应进一步发挥人大制度的优势，完善人大代表工作机制，提升人大代表的调查研究能力、联系群众能力、反映社情民意能力，更好地把人民群众的利益需求和政策诉求反映到人大立法和决策过程中去，提升协商式政策议程设置的效能。

　　就政府协商而言，在决策之前与广大人民群众进行广泛协商，是政府民主决策的核心要义。简单地说，政府协商是指政府作为决策主体，为了推进决策科学化、民主化和法治化，定期有序发起组织的决策民主协商活动，目的是要在做出决策之前充分吸纳民意、凝聚共识、优化决策方案。在现代民主政治条件下，政府应当是市场经济发展和社会民生的服务者，而不是包办所有的“全能式管家”。因此，在决策前的政策议程设置环节与社会公众和市场主体就相关事项进行商量，是现代政府职能转变的集中体现。应优化政府协商工作机制，为社会公众和市场主体提供良好的协商沟通环境，进行更融洽、更充分的意见、建议沟通，从而提升协商式政策议程设置的效能。

　　就政协协商而言，人民政协作为我国协商民主的重要渠道和专门协商机构，是社会主义协商民主制度体系的重要组成部分，为决策协商提供了制度化平台。作为政协协商主体的政协委员，划分为34个界别，成员范围多元广泛。政协协商是汇集和回应民意的重要渠道。政协委员在协商式政策议程设置过程中不仅可以汇聚民意，还可以上情下达，在政府与公民关系间起到沟通桥梁的作用。为此，应优化完善政协委员培训学习机制、工作考核机制、发言免责机制，提升其作为政协委员参与议程设置协商应具备的各种能力素质，促进协商式政策议程设置的效能转化。

　　依托社会治理网络的转化机制

　　从社会中观层面看，协商式政策议程设置的参与者主要是人民团体和社会组织。人民团体和社会组织是治理网络中连接决策权力系统与公民权利个体的重要网络节点，在当今多元化社会中可以有效促进协商式政策议程设置的顺利开展。对于决策前的民意汇聚来说，它可以通过团体或组织内部的合作协商和自我约束，缩小纷繁复杂的观点与政策主张之间的分歧，并形成主流的理性意见，从而自行协调群体内部或不同群体之间的矛盾。对于政府决策者吸纳民意来说，有了人民团体和社会组织前期矛盾化解和共识凝聚的作用，政府决策者不必再面对散沙式的利益和政策诉求，从而大大节约决策成本，提升决策效能。

　　就人民团体协商而言，人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，组织和代表群众参与政府决策议程设置协商，有效反映群众意愿和利益诉求，是新时代背景下做好党的群众工作的重要组织依托。作为党直接领导下的群体组织，人民团体参与政府决策协商，发挥着“黏合剂”“直通车”“调节器”的作用。应进一步完善人民团体参与社会治理和政府决策协商的制度机制，提升其参与政策议程设置协商的意识和能力，有效转化协商式政策议程设置的民主效能。

　　就社会组织协商而言，社会组织作为一种实现群众诉求、保障群众权益的非营利性团体，是连接国家与社会、政府与公民关系的重要纽带，在决策协商中可以发挥独特的优势，尤其是对公共议题的有效发掘。“社会组织扎根社会，往往更能敏锐地察觉并识别各种新的问题，并在此基础上提出具有前瞻性的协商议题。”针对当前我国社会组织协商发展尚不成熟、协商能力不足的现状，政府部门应积极引导社会组织健康成长，帮助建立健全协商运行机制，充分发挥其在社会治理和公共决策中的优势，进一步提升公共议题建构能力，为协商式政策议程设置效能转化注入社会活力。

　　依托基层群众自治能力的转化机制

　　从基层微观层面来看，协商式政策议程设置的参与者主要是基层群众。涉及人民群众利益的大量决策事务，诸如城乡规划、工程项目、征地拆迁以及人民群众反映强烈的民生问题等，主要都发生在基层。建立健全基层协商民主工作机制，在决策前就涉及人民群众利益的事项稳步有序地开展基层协商，以更好地了解人民群众的实际困难和问题，是政府决策民主化最坚实的基础。正如有学者指出，“顶层政治构建和中层政策创制提供了协商民主的价值安排和体制框架，然而如若缺乏微观层面的具体实践路径，则必然会导致价值与现实的格格不入、计划与实施的凿枘难通”。只有通过扎实稳健的基层自治实践，才能够使协商民主的价值理念和制度设计在基层决策协商中落地生根。

　　协商式政策议程设置的效能不仅取决于决策者的决策开放程度，也取决于人民群众的协商能力，具体体现为协商议题发起能力、利益表达能力、理性思考能力等。议题发起能力对于群众关心的议题能否进入政策议程十分关键。这种能力“不仅需要对源自独立权威的动议做出反应”，而且“需要确定某种议程内容，以及因此确保自由以免受他人支配的能力”。当民众具备了协商议题发起权利和相应的能力，决策者操纵决策议程或消极回应公共问题的可能空间就大大缩小了。因此，应完善人民群众协商决策议题发起权的制度保障机制，通过具体的参与实践机制提升民众的议题发起能力，从而提升基层决策议程设置的民主性。此外，民众还需具备一定的协商技能，即充分表达自身利益诉求的能力和理性思考的能力。因此，还应规范基层决策协商的运行机制和工作机制，通过必要的沟通和培训，引导公众有序表达诉求，对偏离协商议题或偏离共识方向的讨论及时予以纠偏，促进议程设置协商共识的达成，切实提升协商式政策议程设置的效能。

　　（作者单位：南京财经大学公共管理学院、政府管理研究中心）