2022年3月，英国帕尔格雷夫·麦克米伦出版社出版了澳大利亚昆士兰大学政治学与国际研究学院教授、循证政策专家布莱恩·W. 海德（Brian W. Head）的新书《公共政策中的棘手问题：理解并应对复杂挑战》。该书系统地概述了“棘手问题”概念的内涵、起源、发展、学术意义和应用价值。本报记者就相关问题采访了外国学者。

　　社会变革带来“棘手问题”

　　1973年，美国加州大学伯克利分校设计科学教授霍斯特·W. J. 里特尔（Horst W. J. Rittel）和城市规划教授梅尔文·M. 韦伯（Melvin M. Webber）共同提出了“棘手问题”的概念，但这个概念在二三十年后才真正得到学术界的关注和深入探析。

　　据海德介绍，20世纪五六十年代，理性系统视角是西方国家政策和规划理论与实践的主要取向。但到了六七十年代，黑人民权运动、妇女解放运动、美国印第安人运动等大规模抗议运动的浪潮撼动了欧美社会制度。里特尔和韦伯对此表示，自然科学和工程学的经典范式不再适用于开放性社会体系中的问题，多元化的“公众”在多种多样的价值评估基础上追寻各式各样的政治目标。

　　1973年，《政策科学》期刊刊发了里特尔和韦伯合写的文章《一般规划理论中的困境》，“棘手问题”的概念就此产生。文章谈到，为困难的社会政策问题寻找科学依据注定失败，因为这些问题的本质是“棘手的”，而科学旨在解决“温顺的”问题。在多元化社会中，何为“公共利益”存在争议，“平等”没有客观的定义；若非事先确立严格的限定条件，社会问题的“最优解”无从谈起。

　　“棘手问题”指难以解决或无法解决的问题。“棘手”的原因包括：相关知识不完整或互相矛盾、涉及众多不同观点、没有固定统一的解决方案、与其他问题之间存在复杂的相互影响等。里特尔和韦伯总结了“棘手问题”的10个主要特征。第一，“棘手问题”没有绝对明确的定义，理解“棘手问题”所需的信息取决于解决问题的思路。第二，“棘手问题”没有终止规则，由于将互动性的开放系统串联起来的因果关系链条没有终点，解决问题的过程即是理解问题本质的过程。第三，“棘手问题”的解决方案判断标准不是“正确/错误”，而是“好/坏”或“优/劣”。不同群体或个人可能基于自己的利益、价值观、意识形态偏好而作出差异显著的判断。第四，“棘手问题”的解决方案没有即刻或终极测试，因为无法在有限的时间范围内追踪所有人受到的影响。第五，“棘手问题”的每一个解决方案都是一次性的，因为没有试错的机会，每一次尝试都意义重大。第六，“棘手问题”的潜在解决方案不可穷尽，无法证明针对一个问题的所有解决方案已经被识别并考虑过。第七，每一个“棘手问题”在本质上都是独一无二的。如果相同的解决原则适用于一定数量的问题，这些问题就构成一个类别。就“棘手问题”而言，不存在这样的类别。第八，每一个“棘手问题”都可被视作另一个问题的征兆。第九，一个“棘手问题”可以以多种方式解释，对解释的选择决定了解决方案的性质。第十，规划者没有犯错的权利。科学家只要遵守科学研究的规范，就不会因为自己提出的假设后来被反驳而遭到指责，但规划者对其行动的后果负有责任。

　　社会规划不宜“自然科学化”

　　《一般规划理论中的困境》一文重点比较了“棘手问题”与“温顺的”技术性问题的区别，揭示了传统的科学社会规划（即社会规划套用自然科学范式）的困境和矛盾，未就“棘手问题”的其他解决途径展开具体讨论，但其核心思想是承认多元视角。里特尔和韦伯认为，多元性是现代社会的固有特征，是值得鼓励的正面特质，而非需要压制的麻烦，这在当时已经是一种进步。美国罗格斯大学政治学教授弗兰克·费希尔（Frank Fischer）在《技术治国与专业知识政治》一书中谈到，自20世纪60年代起，西方国家采用技术治国导向的社会规划和政策分析，试图模仿自然科学，更多地以行为预测和控制规则为指引，而在一定程度上忽视了人类尊严、批判性思考和民主参与的价值。英国牛津大学圣安妮学院教授、高级研究员本特·弗莱夫布耶格（Bent Flyvbjerg）在《使社会科学变得重要：社会研究为何失败以及它如何再次成功》一书中称，社会科学应有效地促进公共协商和实践，而不是徒劳地试图效法自然科学。

　　费希尔是首次将“棘手问题”这一概念应用于政策研究的学者之一。他在1993年发表的文章《公民参与和政策专业知识民主化：从理论研究到实际案例》中称，公民与专家合作的研究可能是解决特定范畴的“棘手”政策问题的关键。进入21世纪后，人们普遍意识到并承认当代社会问题的“棘手”背景，“棘手问题”成为政策讨论的主流语言。由此，《一般规划理论中的困境》一文被引用的频率也在逐渐增加，2008年，这篇文章在科学文献摘要和引文数据库“斯高帕斯”中的年度引用次数首次超过100次，在接下来若干年里增至每年500次以上。到2021年，该文成为《政策科学》期刊被引用次数最多的文章，在“斯高帕斯”中年度引用次数超过7000次，在收录范围更广的“谷歌学术”数据库中年度引用次数超过17000次。

　　“棘手问题”现已受到社会科学和跨学科研究人员的广泛关注，特别是在环境和可持续性、系统和设计、公共政策、社会政策、城市规划等领域。在管理学尤其是商业战略领域，关于“棘手问题”的大量研究为组织领导者理解快速变化、破坏性环境和意见分歧提供了途径。美国匹兹堡大学战略管理教授约翰·C. 卡美卢斯（John C. Camillus）在《战略是一个“棘手问题”》一文中写道，“‘棘手问题’常在组织面对持续变化或前所未有的挑战时出现。利益相关方之间的分歧越大，问题就越棘手。此类问题难以管控的原因是它们既具有社会复杂性，又具有技术难度”。

　　跨界合力解决“棘手问题”

　　海德表示，今日世界充斥着“棘手问题”。有些是国际层面的，如战争、军事冲突、贸易竞争；有些是国家层面的，如结构性不平等以及社会福利、经济、环境保护等问题。许多“棘手问题”在政治上存在争议，考验着政府的实力和合法性。面对诸多“棘手问题”，关于思维更新和政策创新的呼吁越发常见。社会科学可以为了解并应对棘手的社会和生态挑战作出巨大贡献。例如，通过为政策讨论参与者提供知识和证据来提高讨论质量，协助政府官员理解复杂的争议性问题。在助力政策改善的过程中，社会科学提供的不是整齐划一的知识，而是认识、评估、讨论复杂社会现象的一系列方法和视角。当社会科学研究人员熟悉重大社会问题并与政策制定者及其他利益相关方一起加入讨论时，就能为循证决策贡献一份力量。

　　瑞典于默奥大学科学与数学教育系副教授约翰娜·隆格伦（Johanna Lönngren）和瑞典乌普萨拉大学教育学系研究员卡特里恩·凡·波克（Katrien Van Poeck）对本报记者说，人们当前面临的许多“棘手问题”在未来都将构成长期挑战。面对气候变化、生物多样性流失、全球不平等、难民和移民、公共卫生危机、暴力冲突、地缘政治风波等复杂挑战，国际社会需要开展持续不断、重复多次的合作。短期内可能变得更加突出的“棘手问题”包括：技术进步带来的伦理问题、一些国家军备扩张带来的风险等。

　　政策研究和制定方面的经验表明，现有的社会结构、社会文化和社会实践在很大程度上不适合处理“棘手问题”。例如，立法和司法程序更适于解决“温顺的”技术性问题；大多数媒体报道未充分反映“棘手问题”的社会和生态复杂性；政治制度鼓励领导者在短期内赢得民心，而非通过整体性的长期方案解决“棘手问题”；教育体制侧重于评估那些易于测量的学习结果，并以此作为教学和培训的目标，而不重视对“棘手问题”的探讨。

　　在隆格伦和凡·波克看来，面对“棘手问题”，自然科学、人文和社会科学都至关重要。对于定义明确的问题，自然科学对制定解决方案大有帮助。社会科学为探索描述问题和定义问题的不同方式、揭示价值观和利益冲突，提供了有力工具。人文科学的作用常被忽视，但在人们理解“棘手问题”的伦理维度、创造性地设想关于可持续未来的新愿景时，人文科学将发挥重要作用。

　　在这个日益复杂的世界里，学术界有责任帮助政策制定者及其他利益相关方获取可靠的政策知识，并明智、合理地运用这些知识。隆格伦和凡·波克说，跨学科和跨文化合作将为创造新知识以及探索如何在不同的社会、生态、经济背景下应用新知识提供优秀平台。学术界还需改善科研成果传播方式，使科学研究的机会和局限性都更加透明。另外，教师应将“棘手问题”纳入教学内容，让学生具备应对当下和未来挑战所需的知识、技能和价值观。