凝聚政策（cohesion policy）是欧盟在国家层面和区域层面支持经济和社会平衡发展的主要工具，从1988年产生至今已有30多年历史。该政策是除单一市场和单一货币政策之外的第三个欧盟增长政策，目前主要包括欧洲地区发展基金和欧洲社会基金这两个结构基金，以及一个凝聚基金。5月23日，比利时智库布勒哲尔国际经济研究所高级研究员若尔特·达瓦斯（Zsolt Darvas）、副研究员让·马扎（Jan Mazza）以及副研究员卡特琳娜·米多斯（Catarina Midoes）于该机构官网撰写文章，总结了跟凝聚政策有效性相关的文献，衡量了哪些因素影响了凝聚政策的有效性，同时还对这一政策的改革提出建议。

　　凝聚政策有效性受到质疑

　　欧盟成立的重要目标之一就是通过解决地区发展不均衡问题来增强凝聚力，凝聚政策形成的背后蕴含了社会、政治以及经济等丰富因素。根据欧洲发展机构协会（EURADA）2018年发布的一份报告显示，凝聚政策目前占欧盟预算的1/3，不仅能够减少地区差异、创造就业机会、增加新的商业机会，还可以解决气候变化和移民等重大全球问题。但欧盟预算只有进行改革，才能在2020年之后使这一政策的有效性和透明度更高。

　　凝聚政策的支持者认为，这一政策的未来与区域经济发展有着内在联系，它在促进经济增长和稳定欧洲地区就业情况这两方面发挥着重要作用。除此之外，凝聚政策并非仅仅是基于金融投资的政策，还支持了综合区域发展的政策框架，有利于加强区域的特定经济优势。

　　意大利博科尼大学社会与政治科学系副教授马克·波克克（Marco Percoco）表示，凝聚政策可能是欧盟最大的发展计划，其目标是促进落后地区的发展，从而实现各地区长期趋同。然而，其有效性受到一些学者的质疑。该领域的大多数研究都试图回答关于凝聚政策是否有效的问题，但忽略了最基本的问题，即凝聚政策何时何地能体现其积极效果。首先，地区政府采用的发展计划可能有很大差异。其次，由于当地条件和地区经济结构不同，这些计划产生的影响可能会因地而异。

　　研究方法不同带来差异化结果

　　在查阅并分析了大量文献资料后，达瓦斯等人发现欧盟的凝聚政策呈现出错综复杂的结果。有研究证实，凝聚政策对不同的国家和地区会产生不同影响，而在资金流入停止的情况下，无论是长期影响还是短期影响都会发生逆转。此外，还有一些研究显示，凝聚政策并未对地区经济增长产生积极影响，有时甚至产生消极影响。这些多样化研究成果的出现要归因于不同的研究方法、变量、数据以及不同的研究时期。

　　此次，研究人员采用了一种新方法，通过控制各种区域特定因素的影响考察了一些“无法解释的经济增长”，然后分析在凝聚政策的影响下，不同地区实施的不同项目与“无法解释的经济增长”之间的关系。研究发现，一些表现很好的地区项目往往持续时间较长、优先事项较少、区域间关注度较高、国家共同筹资较少、国家层面的管理更多、受益人中私人或非营利性的参与者的比例较高，来自凝聚基金的资金水平更高。

　　侧重解决根本问题

　　达瓦斯等人建议，凝聚政策改革应侧重于解决根本问题，增加更多战略规划、简化管理程序、增加地区间的关注，并发挥与欧盟其他项目的协同作用。国家间联合融资率应当建立在财政约束、额外性原则和防范腐败风险的基础上。欧盟集中管理与本地化视角要相协调，对于更加发达的地区来说，定位精准以及减少欧盟层面的目标较为合理。此外，还要增加数据、项目设计以及项目实施的透明度。

　　欧洲发展机构协会的报告提出，2020年后的凝聚政策必须形成新的框架，以便更容易整合资金，加强自下而上的管理方法，重新定义多层次治理的合作原则，更加重视社会需求。首先，尽量不要减少预算，因为对凝聚政策的投资会体现在经济增长回报上。其次，对未来要制定的相关规定采取灵活方法，简化实施过程，提高利益相关者对立法的熟悉程度，增强凝聚政策的影响力。再次，政策制定要更加以结果为导向，即实施有效的政策。最后，要把中小企业放在核心位置。