习近平总书记指出：“‘十四五’时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。”在新的发展阶段，“创新”将成为新的关键词。面对创新引领的发展模式，我们不但需要政府继续扶持，还需要政府自我革新，形成一套创新治理体系，以此高效推进经济结构转型升级。中国正处于发展的重要战略机遇期，面对全新的“创新引领”阶段，如何完成发展战略的“阶段跨越”将成为重要的理论与实践议题。
政府扶持科技创新的重要性
进入创新引领阶段后，中国是否仍需政府引导？如果答案是肯定的，那么怎么让政府有效促进创新？纵观各国发展经验，大致可以总结出如下看法。第一，政府对产业的扶持，既有成功也有失败，不可一概而论，否则就是以偏概全。第二，世界各国的政府扶持失败案例固然不在少数，但发展成功的案例，几乎没有不靠政府扶持的。第三，虽然政府做法有所不同，但激励科技创新、推进产业升级的成功案例，背后也都靠政府促成。因此，无论处于何种阶段，经济发展都需要政府扶持，但具体做法必须与时俱进，否则将阻碍升级转型。
创新阶段也需政府扶持。进入创新引领阶段后，中国是否仍然需要政府引导？这可以从理论与实践两方面考察。从理论层面来看，创新的核心是技术，如经济学界普遍认为，技术具有突出的公共物品特性，如果交由私人部门主导，通过市场机制配置，难免造成低效结果，因此需要政府参与引导。技术创新经常面临如下四类问题。一是高度的不确定性。在广泛接受与运用之前，没人能够确知创新成败。由于风险巨大，私人部门投入不足，唯有政府能够帮助补足。二是技术需要长期的投入。各种高精尖的前沿技术，需要持续培育积累，因此特别需要“耐心资本”。私人部门一般追求短期回报，对此往往裹足不前，因此需要政府激励投入。三是创新技术容易外溢。作为某种知识形式，技术创新在一定程度上存在仿效抄袭的问题，难以持续保有创新获益，因此个别私营企业，对此缺乏投入意愿。反之，政府则乐见技术逐步扩散，带动关联产业发展。四是技术巨头形成垄断。由于前沿技术所费不赀，大多数国家只能由少数巨头承担，如果自行整并扩张，结果必将形成寡头，因此政府必须对此有所节制。基于上述各点，技术创新既不能也不宜全由私人从事，虽然鼓励企业参与，甚至担负核心角色，但仍须政府掌握调度，视情况进行扶持或节制。
除去上述理论层面的探讨，鉴于过往实践经验，技术创新也必须有政府参与。这可以从正、反两方面观察。一方面，技术创新，日新月异，绝无一成不变的做法。社会相关部门——无论科研部门、高校、企业或政府，都只能不断学习、尝试与调整，以此充分配合与促成创新。在这样的过程中，政府也需要学习，但前提是参与其中。若想政府好好扮演自身角色，就必须鼓励政府积极参与其中。
另一方面，则可借鉴玛丽安娜·马祖卡托（Mariana Mazzucato）所言的“政府作为的恶性循环”。首先，由于政府无所作为，因此缺乏作为的经验，丧失作为的自信，结果只能持续无所作为。其次，由于之前无所作为，缺乏经验和人员的储备，倘若临时要求作为，那政府只能盲目妄为。最后，因为无知乱为，因此表现欠佳，造成普遍反感，结果只能使政府更加退缩无为。因此，与其让政府退出，不如转而鼓励政府参与，共同学习如何孕育、促进创新。
综合上述，即便进入“创新引领”阶段，政府角色并无半点削弱：技术创新的激励与孕育，往往更需要政府。也由于创新本身的特质，社会各界必须共同学习。
政府扶持在创新阶段的凸显
此前国家处于赶超阶段，必须快速扩张产能，强化国际竞争，做法上多采用特惠扶持等手段，即参考成功范例，集中举国资源，挹注于潜力企业。但如今已经取得规模优势，达到一定技术水平，就不能再靠粗放产能拉动增长，必须转向技术创新引导发展。就此而言，扶持创新的做法，必须形成体制。换言之，针对创新扶持的做法，不能仅停留在认识阶段，必须将其融入制度设计之中，引导利害攸关各方，激励其努力投入，才能有效落实为政策，并完整付诸实施，这也是我国经济能够高速增长的关键。至于如何形成符合创新的治理体制，关键在如下三点。
第一，必须侧重长效发展。诚如前述，科技需要积累，创新需要耐心，投入扶持不能过于短视。但政府部门如何避免短期行为，这也需要制度设计。为对症下药起见，未来的领导考核制度最好能够将政绩分门别类，同时进行长期追踪，特别突出长效政绩与事后问责，才能激励领导着眼长远，努力扶持创新。
第二，必须鼓励生态/平台思维。政府对于创新的扶持，一则不再是直接资源挹注，而是退居幕后，创建平台。通过创建平台（例如科技园区、创新孵化中心、基金小镇等），一方面打破资源流动的疆界，融合创新各方。另一方面对于参与各方，不应立马判断其发展潜力，并予夺各种资源，而是采用“生态系统”思维，创造健康竞争的环境，避免无序竞争，也不要过度竞争。既要适度鼓励优势企业，也要适度保护有潜力的企业，保持一定的压力，创造相互学习的机会，同时鼓励其不断调整适应。
第三，这个适合创新的治理体系必须既要结合专业，还要超越内部局限。就前者而言，为能充分把握前瞻方向，需要形成一套制度化的“专家咨询与论证体系”，包括体制内部、体制外部、不同类型代表（如海外顾问、青年学者等），定期交流，共同学习。就后者而言，技术创新的投入，还需要开放媒体与社会监督，一方面征询社会意见，创造讨论与学习风气，另一方面也要开放社会监督，避免过于任意专断的投入。
综上，面对“创新引领”的发展模式，不但需要政府继续扶持，还期待政府自我革新，形成一套适合创新的治理体系。相信在全新治理体系之下，中国的经济必将高效转型升级，持续自主创新，并以此为基础开创另一个发展高峰。
（作者单位：浙江大学公共管理学院）
