政府治理的核心功能是秩序功能、赋权功能和创新功能。在西方，政府治理体系的形成与科技革命密切相关。在形成初期，西方政府的核心功能更多集中在秩序功能上。在西方的现代化初期，政府经典形式是小政府。西方的自由主义政治理念认为，最好的政府就是最小的政府，其实这是对早期政府功能的描述。诺奇克、哈耶克等西方思想家都曾高度赞美这种小政府形态。早期政府被认定为守夜人，其发挥的主要功能是秩序功能。

　　在第二次工业革命的基础上，政府的功能更多向赋权功能扩展。第二次工业革命主要是电力革命和内燃机革命。电力革命促进城市规模扩大，现代政府功能的完善与城市管理联系在一起。内燃机带来的交通革命使政府对边缘地带的控制力增强，促进了乡村和城市的互动。这使得政府拥有更强的征税能力，从而使更大规模的政府成为可能。在工业化的基础上，随着对物质各方面的需求进一步增强，人们的权利意识也在加强，政府的赋权功能变得极为必要。西方发达国家普遍产生了福利型政府，强大征税能力上的再分配在一定程度上消解社会的相对贫富分化，对社会稳定起到促进作用。大政府在20世纪三四十年代逐渐成为西方发达国家的重要形态。

　　新一轮信息革命影响了政府创新功能的扩展。西方的大政府形态在经过几十年的发展之后，到20世纪70年代末也逐渐暴露出一些新问题，如过强的征税能力使得政府权力不断扩张，而政府公职人员过多则导致民众的赋税过重。此时，西方以撒切尔夫人和里根为代表的新自由主义运动应运而生，在政府理论上则体现为新公共管理运动。这与第三次工业革命（即信息革命）的发生有密切关系。伴随着微型计算机的发展和互联网时代的到来，个人越来越多地成为信息的重要节点，这种特征与大政府时期的科层制整体结构明显不同。个体越来越成为信息的中心，这种信息化导致的扁平化支撑了新公共管理运动的发生。这使得政府的另一项重要功能——创新功能变得极为重要。因此，政府治理体系的完善建立在秩序功能、赋权功能和创新功能相结合的基础上，20世纪八九十年代之后西方发达国家的政府治理体系才基本形成。

　　中国政府在新中国成立时就建立了基本的秩序系统。同时，在“为人民服务”的理念下，中国政府也在尝试着建立一种新型的赋权系统。但是，由于当时中国的经济基础比较薄弱，政府无法在没有充足物品的情况下，对社会大众进行充分赋权。比如，在新中国成立后的一段时间内，工人群体可以享受一定的社会福利，而农民群体就很少有机会享受这些福利。改革开放之后，市场经济的活跃使得社会商品变得越来越丰富。在此基础上，中国才基本实现温饱，并逐渐向小康迈进。在社会公共物品逐渐丰富的背景下，社会赋权才得以展开。中国免除了农民的农业税，逐渐建立起更加完善的社会保障系统，如失业救济系统和医疗卫生保障系统。

　　在政府赋权功能进一步发展的基础上，政府仍然要面对不断出现的新型公共服务。因此，创新功能逐渐成为政府推动公共服务质量提升的重要动力。21世纪前10年伊始，创新就逐渐成为中国政府公共服务的核心概念。简言之，改革开放以来的40多年中，中国政府的功能从秩序到赋权再到创新，逐渐完善。政府治理体系构建的重点发生了重要变化。当然，中国的政府治理体系仍然有进一步完善的空间。

　　虽然第四次工业革命尚未完全展开，但是敏锐的观察者似乎已经感受到了智能革命给政府治理体系带来的巨大重构性效应。在人工智能、区块链等新兴技术发展的基础上，未来的政府形态和工作流程都可能发生巨大变化。例如，政府的审批流程在目前人工智能等新技术的基础上可能面临重要调整。目前政府也在围绕着这一变化做准备，如“最多跑一次”等工作创新都是围绕着这些重要变化展开的。在人工智能、大数据的基础上，智慧城市建设目前也成为现在政府治理的一个重要内容。如何运用算法和技术来推动政府治理难题的解决，这是一个全新的命题。

　　未来政府治理的形态究竟会如何变化？例如，政府与社会大众的沟通方式可能会发生革命性变化。传统的方式是，群众前往行政服务窗口去办理事务，而现在各地推动的“一网通办”，使得一些群众已经逐步习惯用手机应用的方式来办理相关事务。例如，上海的“随申办”和广东的“粤省事”等已经在数年的推动之中产生了广泛积极效应。未来还有可能产生更为创新性的群众与政府的互动方式。例如，群众可以通过家里的智能音箱更加便捷地与政府进行互动。在办理身份证等相关事务时，群众可以向智能音箱进行询问，如需要到哪里办理、需要携带哪些证件等。机器通过自然语言处理技术（NLP）捕捉群众需求，而这种交互方式似乎对群众更加友好和便捷。

　　应该说，目前中国在数字政府的建设以及运用等方面已经走在了世界前列。一方面，因为在第三次工业革命后期（特别是移动互联网的建设过程中）中国的巨大市场规模和应用优势逐渐发挥作用，这使得中国在移动互联网领域取得了重大进展。在移动支付的基础上，中国大量的移动应用走在了世界前列。另一方面，企业的这种创新性行为在某种程度上又影响到了政府。例如，上海大数据中心在建设时就提出，“要使得市民像淘宝购物一样来享受公共服务”，这便是一种对政府产生影响的数字时代新型企业家精神。这种创新努力会极大地推动政府治理体系的进一步完善。

　　目前，中国走在政府治理体系完善的最前列。特别是北京、上海、深圳、杭州等城市在数字政府建设方面都走在实践前沿。而这种创新努力与中国近年来的科技蓬勃发展有密切关系。尤其是中国活跃的市场以及以应用为导向的实践推动，都为这种数字背景下的政务服务创新提供了扎实基础。

　　然而，政府治理体系的进一步完善还会面临一些新的问题，主要体现在如下几点。第一，中国的自主科技能力需要进一步强调。因为政府工作越来越建立在大数据、人工智能等新技术基础上，所以科技能力的自主、可控和安全就会变得至关重要。如果这些技术的核心代码或基础架构完全掌握在西方某些霸权性国家手中，那么数字政府的建设和繁荣则可能建立在“海市蜃楼”之上。一旦某些国家对中国采取“卡脖子”等行为，就会对中国的数字政府建设形成重大损伤。

　　第二，对困难群众的公共服务要提供足够的救济渠道。我们在依靠科技创新来推动政府治理体系建设的同时要回到人本身，不能任由科技来完全主导这一过程。科技是一种手段，而不能成为目的。科技运用的基本初衷是，为了使政府可以更好地为民众服务。因此，不能为了运用技术而运用技术，最终科技的应用还要回到人本身。我们在大力推动科技运用和政府治理创新时，应该考虑到困难群众。例如，老年人对新技术手段并不敏感，那么我们在设计“一网通办”等创新型公共服务时就要充分地考虑到这一点，在创新型公共服务上增加一些对困难群众的救济渠道，而不能让困难群众在这一过程中感受到强烈的被剥夺感。

　　第三，政府对平台型企业的技术依赖要逐步降低。由于智能革命的重要成果都要依靠算法和算力来支撑，而在未来平台型企业在算法和算力上会进一步形成优势，这就使得政企关系会变得非常微妙。出于效率和成本等考虑，政府需要依靠平台型企业来运行规模巨大的数字设施，但这些巨型数字设施并不能完全交给企业来运行，需要对政府和企业之间的关系做一个有效平衡。

　　（作者单位：华东政法大学政治学研究院）