近代以来的疫情应对与国家治理体系现代化
2020年02月17日 04:21 来源：《中国社会科学报》2020年2月17日第1866期 作者：高航 付海晏
当下，从武汉蔓延开的新型冠状病毒肺炎正肆虐神州大地，这场来势汹汹的传染病严重影响了人民的日常生活。纵观整个近代，瘟疫等传染病对国家、社会和人民造成了一定程度的影响。
从明末到民国，瘟疫的发生频次总体呈现增长的趋势。有学者认为，近代以来的瘟疫呈现出几个特点：频率更高，规模更大；从内地向边疆扩散；瘟疫发生频次与社会经济正相关；受境外瘟疫的传播影响较大；晚清以来，国家对瘟疫的控制力度越来越大。大灾之后多起大疫，普通百姓往往遭遇天灾与瘟疫的双重夹击，生活苦不堪言。在种类繁多的瘟疫中，最为严重的当属鼠疫和真性霍乱。
明末战争导致人口大量锐减，为鼠疫横生提供了温床。在瘟疫救治过程中，明朝政府态度消极，举措不力，这也为王朝的覆灭埋下了祸根。到了清代，社会逐渐稳定，鼠疫的数量和规模有所缩减，但其他各种传染病依然困扰着广大人民。晚清太平天国运动兴起，鼠疫又复猖獗。到了民国时期，北方地区鼠疫依旧高发，屡扑屡起，几乎与整个民国时期相伴。
真性霍乱是来自境外的传染病。嘉道以后海路渐通，一些新型的传染病也随着商路进入中国。不同于中国本土的霍乱，真性霍乱最早起于1820年，该病自岭南出现后迅速传至江南，绵延数载，造成大面积的人口死亡。民国时期烽火连天，自然灾害频发，瘟疫灾情也久难根除。1931年南方暴雨，随即引发洪灾，紧接着1932年出现了全国性的霍乱疫情。到了1946年，全国性的霍乱再次流行。由此可见，只有和平稳定的外部环境和强有力的政府，才能从根本上应对瘟疫的肆虐。
1949年新中国成立，如何在千疮百孔的祖国大地上应对瘟魔，成为当时政府的重点工作。其实新中国的防疫经验渊源有自，无论在长征时期还是抗日战争时期，革命领导人都很重视防疫工作，陕甘宁边区曾成立防疫工作委员会，专门应对各类传染病。解放战争时期，虽然人民解放军自北向南纵深作战，但由于防治措施得力，军中几乎从未出现疫病流行。新中国成立后，国家也很重视传染病的防治，最终消灭了天花，鼠疫也几乎在九州大地上绝迹。
进入21世纪，人们印象最为深刻的瘟疫便是2002—2003年间的“非典型肺炎”。在这场疫情中，虽然初期出现了扩散和个别的瞒报现象，但在政府采取了有力措施后局面迅速扭转，并未出现大规模的传播或人员伤亡。经此一役，我国的卫生防疫机制和治理体系更加有效化、透明化。
如今，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规等，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。而应对瘟疫的疫情防控制度，自然也是国家治理体系的题中之义。那么，如何借鉴近代以来包括新中国成立后的疫情应对经验，进一步推动国家治理体系现代化？需要从以下几个方面进行考量。
第一，国家治理重在国家，疫情出现时需要由政府方面的专门机构进行治理和防控，而专门机构需要专门人才管理，其背后的制度保障则是现代化的卫生防疫体制。1894年鼠疫在中国大范围流行，疫情中心是香港和广州，此次瘟疫中传统的救治理念和西方的卫生行政观念发生了剧烈冲突，推动了中国各地的检疫制度和现代化卫生防疫体制的出现。1910年10月，中俄边境上的满洲里爆发鼠疫，并沿着铁路线迅速传播，东三省形势严峻。由于日俄战争后两国均在中国东北扩张势力范围，因此清政府格外重视疫情，以免成为外人染指干涉的理由。当时的外务部直接管理此事，命深具西学背景和专业知识的伍连德前往东北应对疫情。伍连德到任后，在东三省总督锡良等地方官员的配合下，先对疫区进行隔离消毒，将受疫城市划分为数区，限制潜在人群的活动，并破除成见将因疫身死的尸体焚毁。此外，东北地方政府还对外阻断交通，封锁水陆路径，限制人口流动，防止鼠疫病毒向全国蔓延。到了1911年春天，疫情已基本稳定，随后在奉天召开的万国鼠疫研究会上，伍连德代表中方报告了防控鼠疫的经验。清末的这场鼠疫防控意义重大，昭示着现代化的防疫制度开始在中国正式出现。
南京国民政府成立后设立卫生部，负责包括防疫在内的一系列卫生事务，由于政府内外政治争斗激烈，卫生部很难发挥作用，但也在疫情防控中初显作用。1932年爆发了全国性的真性霍乱，这场瘟疫由南到北迅速蔓延，北方的河南、陕西等省份灾疫交加，此时国民政府卫生署（1931年卫生部改为卫生署）下令紧急防疫救灾，将潜在人群进行隔离，加强城市卫生建设尤其是对饮用水进行检测和消毒，及时对病患进行诊治、报告和调查，并推行强制性的防疫注射。这些防疫措施对于缓解此次疫情，起到了一定作用。
第二，防控疫情的过程中，不但要发挥国家的主导作用，更要重视社会力量，尤其是由民间士绅商人发起的慈善组织，这样可以有效地在国家治理的框架内发挥作用，弥补国家政权力量的疏漏。余新忠教授通过对清代江南瘟疫的研究指出，很多地区民间社会力量对于瘟疫的应对要比官方积极得多，苏州、南京、杭州、上海等地，几乎每次重大疫情，都有乡贤或者慈善机构参与救治活动。这些乡贤和绅商往往会集资筹办医药局，一方面制作丸散膏丹，施药救人；另一方面设立医所，收纳诊治病人。同时还刊刻药方，分发给百姓。除了这些集体力量外，还有一些个体的救助，如一些江南名医往往在瘟疫来临时游走四方，施诊救治，救死扶伤。晚清以后，民间进行疫病救治的慈善机构更多，最为典型的当属苏州，出现了大量慈善类局所。这和一个地区的经济发展水平直接相关，越是经济相对发达的地区，社会的救助力量便越强大，疫情应对的措施便更完善。
第三，在疫情应对中，国家治理需要吸取新中国初期的群众路线经验，发起民众运动，最大限度地截断疫情扩散途径。20世纪50年代那场全民参加的轰轰烈烈的爱国卫生运动值得称道，这场运动虽然一开始与抗美援朝的外部环境相关，但后来发展成覆盖大江南北的全民卫生运动，改变了广大农村落后的卫生环境，普及了全民的卫生观念。爱国卫生运动中的“除四害”活动消灭了大量鼠、蚊、蝇，客观促使了鼠疫等传染病在中国的绝迹。有学者曾对内蒙古哲里木盟的灭鼠拔源活动进行个案研究，认为这一活动使鼠疫自然疫源地消亡，其结果是积极的。新中国成立初期另一个重要的防疫贡献就是防治血吸虫病，江南地区的血吸虫病古已有之，长期困扰群众生活。1955年，党和国家领导人对防治血吸虫病作出重要批示，毛泽东同志亲自过问此事，号召全民动员，采取群众运动与科学防治相结合的办法，很多地方的血吸虫病得到了有效控制，个别地方甚至消灭了血吸虫病。
第四，全球化趋势下，传染病不再单单是一个国家或一个地区的问题，极易造成广泛性的传播和恐慌，这就需要各国之间的密切合作，需要发达国家提供技术或人员援助，携手对抗瘟魔。因此，国际合作在疫情应对的国家治理中也极为重要。反观过往，天花在中国的绝迹，很大程度上要归功于外来医疗资源的传入。天花由来已久，其传染性极强，威胁着上到皇室贵胄、下至黎庶百姓的生命安全，虽然明代时期中国已出现人痘为主的种痘术，但限于种种因素极难推广。晚清来华传教士带来了新的牛痘术，相较于人痘术，牛痘术成本低廉，并由官方免费接种，很快便推广到全国。新中国成立后，中国政府继续推广全民接种牛痘，最终于20世纪70年代末，天花在中国彻底消失。
1917年，绥远爆发鼠疫，并迅速传播到邻近各省，北洋政府设立防疫委员会，并派遣伍连德和数位医生前往疫区开展防控工作，其中不乏外籍医生和传教士大夫。此后，防疫委员会又约请在京的各国著名传染病专家一起商议对策，决定将疫区进行分区防控治理。由于防疫开销甚巨，北洋政府财力不济，遂向四国银行团借款，力求保障前线物资供应。而在山西的防疫中，也寻求了教会医院和外国医生的帮助。在这场1917—1918年的鼠疫应对中，外国传教士和医生都发挥了一定的作用。
第五，在突发的瘟疫防控中，国家和政府要全面统筹管理，避免地方政府各自为政，杜绝地方官员懒政怠政。1918年，起源于绥远的鼠疫在山西大面积爆发。虽然当时山西省长迅速反应，组织起全面的防疫工作，各地进行排查消毒，境内组织了数道防线，阻断交通，检查来往行人，并大力宣传防疫知识，进行全民动员，较快便扑灭了疫情。然而，根据曹树基教授的研究，山西境内鼠疫结束后，却出现了“疫后之疫”。此前并非鼠疫灾区的兴县和临县再次出现鼠疫，但并未引起当时山西省政府的重视，成为两县的地方性卫生事务，最终酿成更大规模的陕西鼠疫重灾。由此可见，缺乏集权政府的统筹，抗疫过程中极有可能出现漠视生命、各自为政甚至以邻为壑的严重局面。
可见，权责明确、制度健全的政府和其下设专门性机构是面对瘟疫时人民群众最有力的保障。与此同时，也要调动国家治理中的社会力量，发挥其应有的作用，而群众路线则是推动国家全面防疫的重要法宝。国家治理需要全国一盘棋，全面统筹规划，这样才能集中力量办大事，形成推进党和国家事业发展的强大合力。
（作者单位：华中师范大学中国近代史研究所；华中师范大学历史文化学院）
重点推荐
最新文章
图 片
视 频
