2013年国务院出台《关于加强养老服务的若干意见》后，养老服务发展势头良好，但养老服务攻坚克难任务仍然非常艰巨。其中市场乏力是最为突出的问题，主要表现为老年人支付能力和有效需求不足，财金制度不健全，养老服务机构自我造血功能较弱，养老服务从业人员招募难，农村养老服务步履艰难等。因此，如何激活和开拓养老服务市场、促进消费将是未来工作的重中之重，各级政府应从三个方面着力解决。

　　健全财金制度

　　处于发展阶段的养老服务，不能完全依靠市场的力量自发成长，亟须政府的培育、扶持和投入。即便是养老服务进入成熟阶段，仍然离不开政府的支持和资金投入。因此，为激活和开拓养老服务市场，政府需增加投入。瑞典政府2017年预算法案支出中规定，“健康保健、医疗保健和社会服务的比是4∶5”，英国政府在2009—2010年投入的养老服务资金为103亿英镑，芬兰政府2013年投入养老服务财政资金为28.4亿欧元，丹麦政府2006年用于养老服务的公共支出为316亿丹麦克朗，新加坡2018年养老服务预算为5.5亿新加坡元。

　　虽然中国各级财政中有养老服务科目，但预算支出有待规范，制度化设计有待完善，每年政府投入养老服务金额、社会投入养老服务金额及它们占GDP的比例等有待明确并细化。同时，要增强所投入资金对开发养老服务市场的作用。

　　因此，要激活和开拓整个养老服务市场，各级政府首先应建立健全养老服务财金制度，进一步明确财政科目设置；调整和优化财政预算结构，建议中央财政投入不少于400亿元，各级财政每年总投入规模也应至少1000亿元。其次，各级政府应真正落实水电气和税收等各种养老服务优惠政策，降低运营成本，为社会力量参与养老服务创造条件。

　　明确政府资金使用方向

　　2014—2015年度，英国地方当局和自有基金对居家照料的总支出为46.2亿英镑，其中地方当局支出为38.3亿英镑。由于政府资金的撬动作用，英国享受居家服务的总人数达到873500人，65岁以上人口占76%，服务总小时数上升为3.18亿小时，从业人员增加到631000人。到2016年3月，居家照料提供者（机构）有10176个。

　　2015—2018年，瑞典政府投资了70亿瑞典克朗来增加照顾老年人的从业人员，平均每年投入17.5亿瑞典克朗。同样，美国也采取措施增加养老服务从业人员，由于措施有效，2017年“针对退休老年人的继续照料、社区和辅助生活设施”就业人员增加77910人。

　　从2016年起，民政部和财政部以中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作，每年投入10亿元，共计5批50亿元。从前三批试点情况来看，效果显著。试点地区不仅普遍建立健全了养老服务体系，而且养老服务市场得以拓展。例如，通过政府少量的资助，上海市的睦邻会、北京市延庆区农村妇女会照料留守老人、太仓市互助养老小组/“银龄伙伴计划”等农村互助养老服务，福建漳州市和三明市农村幸福院延伸的居家养老服务就取得了事半功倍的效果。北京市石景山区、南京市、威海市和无锡市等试点地区通过积极的就业培训和岗位奖励津贴政策，基本保证了养老服务从业人员的数量和质量。

　　因此，政府应明确和细化在养老服务方面资金的使用方向，在提供服务和保障服务质量上下功夫，用于居家社区养老服务的资金不少于40%，用于农村养老服务和提高居家养老服务从业人员收入待遇、培训工作等资金不少于财政投入总额的1/3。政府要善于利用财政资金引导养老服务市场消费。

　　利用市场自身机制

　　美国市场经济发达，善于利用市场机制来发展养老服务业。美国有150万人住在护理院。美国大约有15640家护理院，其中近11000家是营利性的。美国研究机构IBIS World 2019年2月的报告表明，在过去五年里，美国居家养老特许经营行业增长了8.9%，2019年收入达到110亿美元；企业数量增长了8.8%，2019年达到10081家；员工数量增长了8.3%，有雇员399078人。2019年4月的报告表明，在过去五年里，美国家庭照料服务提供商的收入增长了3.7%，达到990亿美元；企业数量增长了3.3%，为427265家；员工数量增长了4.2%，为2010993人。

　　美国的经验值得我们学习，当然，国内也不乏好的做法值得推广。例如，南通市借壳培育20多家本土养老服务企业，老年人对本土养老服务企业的忠诚度和信任度大大提升。再如，徐州市社康老年服务中心运营的社康居家养老民富园服务中心、安庆市宜秀区贴心之家养老服务中心、上海市长宁区金福养老院等主业养副业模式，别出心裁，为探索培育居家养老服务造血功能提供了新鲜经验。

　　因此，笔者建议地方政府要与企业一道在培育市场、创办本土企业、提升养老服务机构造血功能上下功夫；养老服务机构自身也要发挥主动性和创造性，善于寻找市场机会发展壮大和增收盈利；通过本土企业的信誉来提高老年人的忠诚度和信任度，引导老年人接受和认可养老服务，主动消费。

　　（作者单位：中共北京市委党校）