城中村并非从来就有，也不是自然成长的，而是过去几十年城镇化政策的特殊产物，也是城郊村城镇化一定阶段的特殊表现形态。改革开放以来，特别是伴随着城镇化的快速发展，处于城镇周边的部分城郊村土地被征用、户籍农转非、组织村改居，逐渐被纳入城镇范围但又未能充分融入城镇体系，形成独特的城中村。城中村是一种兼容性的特殊类型社区，需要被特殊关注和对待。
城中村：兼容性特殊类型社区
实践证明，城中村与传统城镇社区、农村村落既相联系又相区别，呈现“是村非村”“是城非城”的城乡混合型结构，是一种过渡性社会共同体，也是一种颇具兼容性的特殊社区类型，呈现出一系列社会特点。
城乡交叠的兼容性。城中村社区在空间上介于城乡之间，城乡元素交叠，呈现兼容社会特征。首先，城镇化硬件与乡村化软件叠合。从硬件上看，居民住房、道路交通、水电供应、公共活动场所等设施获得极大提升，特别是经过近年的城中村改造，已经与城镇社区没有根本差别，甚至远远超过位于城市中心的老旧社区。从软件上看，居民生活方式、风俗习惯、文化认同等方面依然明显保留着脱胎而来的乡村社会痕迹。我们在调查中发现，居民在房前屋后的花坛里，时常会开辟出拼图式的小块菜地；每逢清明、冬至等传统阴节，楼道或楼前时常可见祭奠先人的行为；居民依然认同老邻居，忘不了老“圈子”。有的城中村社区还建设了专门场馆，以满足社区居民沿用农村习惯操办喜事丧事的需求。其次，城镇治理与乡村治理相结合。在形式上或法理上，城中村社区已经完成“村改居”，建立了相应的城镇社区组织，但往往保留着农村经济合作社组织。一些城中村的社区居委会仍由在籍居民而非在地居民选举产生，社区治理时常引用村民自治和村庄治理机制，形成了独特的“双重治理”现象。
总之，城中村社区既没有完全脱离农村社会体系，也未能充分融入城镇社会体系，形成了城乡交叠的兼容性。
多元组合的复杂性。受多种因素影响，城中村社区呈现出多元复杂的状况。第一，社区成员多元杂居。城中村居民因集体土地被征用而获得了相当数量资金补偿，还拥有较多的自建或拆迁安置房产，多以房屋出租获取收益，形成了社区内相对富裕的业主群体。城中村便利的地理位置、较低的房租和生活成本吸引了大量外来租客，有的城中村社区利用集体资金建设专门的外来民工公寓，接纳外来民工租住。如此，业主和租客构成城中村最主要的在地成员，两个群体的身份与角色、权益与责任等均存在明显差异，形成了“一个社区、两个世界”的格局。此外，业主群体内部也存在着多样性、差异性。部分中老年业主因缺乏非农技能而失业，部分青年业主则因拥有丰裕的拆迁补偿款和房屋出租收益而失去创业就业动力，形成了两类无业人员。加之，一些拆迁居民集聚的城中村社区，部分成员的户籍关系、党组织关系、集体经济关系留存于迁出村，产生了人户分离、身份撕裂等现象。总之，城中村社区形成了一个多元组合、极其复杂的成员结构。第二，社区事务多元复杂。城中村社区事务特别复杂，既有宅基地确权、经济合作社股份确权、合作社集体经济经营和收益分配、征地补偿款处置等农村遗留问题，也有类似拆迁补偿不公、拆迁房安置纠纷，以及拆迁安置引发的家庭矛盾等城镇化和城中村改造带来的后遗问题，还有一些文明社区建设、城镇流动人口管理、物业管理服务、居民城镇融合等城镇社区建设与治理问题。多类社区事务叠加在一起，形成了多种问题错杂、多样需求混合的复杂局面。
多样变化的差异性。城中村城镇化是一个长期的综合性社会变迁过程。静态地看，各个城中村社区的自身条件和发展状况不同，各地城中村改造和建设的政策不同，致使城中村社区表现出多样性。虽然城中村社区均拥有城乡兼容的共同属性，但不同的城中村社区各有自身特点和差异性。动态地看，城中村社区依然处在城镇化的过程之中，具有变动性、阶段性。不同的城中村社区因其所处的城镇化阶段不同，进而表现出各种差异化的情况，形成不一样的社区情况和社区问题。趋向上看，某个特定的城中村社区将伴随其城镇化的完成而终结，但新的城中村社区又将产生。作为一种特殊的社区类型，处于城镇化过程之中的城中村社区将长期存在。
城中村社区建设：系统性社会重建工程
城中村社区是一个综合性的社会共同体，不应简单视之为一个物理性的生存空间、经济性的生产场域。相应地，以人为核心的新型城镇化要求城中村社区建设是一个系统性的社会重建工程，应当是“化地”“化境”“化业”“化人”的有机结合，不只是简单的人居环境改善和产业形态转换。在过去的城中村改造过程中，不同程度存在着“视物不见人”的倾向，强调表面的空间改造、环境整治和产业升级，忽略了深层的人的城镇化和社会关系重建。因此，需要更进一步关注城中村社区建设的“社会性”，把城中村居民的市民化放到更为重要的地位。
城中村社区业主和租客共同居住、共同生活，形成了独特的共生关系和利益关联。城中村社区建设既关系业主，又关系租客，需要整体性筹划和统筹性处理。地方政府应当以共享理念、共富政策为引领，积极探索面向城中村社区全体在地成员的共享式社会改造和共富型社区建设模式。
城中村社区正处在城镇化过程之中，作为乡城转变中的边缘性、过渡性社区，势必需要进一步的城镇化。然而，城中村社区的“续城镇化”是一个逐步推进的长期性变迁过程。房屋征收拆迁、人居环境改造之类的硬件工程可以在短时间内完成，但社会关系重构、城镇社会融合等社会重建工作则是一个相当长的复杂过程，不可能“毕其功于一役”。这就要求城中村社区建设体现新发展理念和新型城镇化战略导向，突出城中村社区变迁的历史性与传承性，尊重城中村社区的历史事实，根据城中村社区的特殊情况和具体条件探索有效建设方式，逐步推进城中村社区城镇化进程。
探索城中村社区的独特治理方式
城中村社区治理特殊而复杂，势必存在众多困难和问题，最为特殊和突出的主要有：
特殊类型社区治理的制度供给。作为一种特殊类型社区，城中村社区治理需要建构一套既体现现代治理导向，又适应城中村社区治理条件的简约高效的治理制度。中央政府应加强顶层设计，做出统一的、原则性的基本制度安排；地方政府应根据国家法律和中央政策，结合本地实际进行制度创新，建构城中村社区治理的地方性制度；城中村社区应充分发挥自主性，从社区情况出发，积极探索城中村社区治理的操作性规章。中央政府、地方政府、社区应当分别基于各自地位与职责加强制度建设，逐步建构一个系统、有效的城中村社区治理制度体系。
城中村社区治理需求的精准识别。建构和创新需求导向的城中村社区治理有效方式，应以精准识别社区治理需求为前提，以科学的需求评估理论和方法为指导，建立需求评估指标体系，对城中村社区治理需求做出全面系统的科学评估。一方面，对社区治理的总体需求做整体性评估和结构性分析，全面识别城中村社区的一般性治理需求和特殊性治理需求。另一方面，对社区居民的美好生活需要做类型评估和层次分析，对社区居民的不同类型、不同层次美好生活需要，以及不同社区居民群体的美好生活需要等进行分类评估、分层评估，精准识别社区居民日益增长的美好生活需要。在需求识别过程中，应注意到社区居民需求的复杂性和需求识别的艰难性，不仅要以问卷等方式评估社区居民的表达性需要，而且要运用多种方法和手段识别社区居民的规范性需要、感知性需要、比较性需要等，努力实现社区居民需求识别的精准化。
（作者单位：宁波财经学院马克思主义学院；杭州师范大学公共管理学院、家庭与社会治理研究中心）
