正视城市社区治理的基础性问题
2020年04月16日 00:07 来源：《中国社会科学报》2020年4月16日第1908期 作者：陈朋
基层基础工作是关乎国家治理的根基。党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局，夯实基层社会治理基础。这向新时代基层社会治理提出了新要求。城市社区是社会的重要细胞，其治理状态和水平不仅是国家治理绩效的显示器，而且也是影响基层社会稳定的重要因素。随着社会结构变迁，城市社区治理面临的挑战与机遇并存。在这种情况下，城市社区治理日渐受到重视，并且在理论建构和实践探索等层面逐渐形成有效积累。但是，总体上看，当前仍有三个基础性问题亟须深入思考。
有效激发治理主体积极作用
谁来参与治理是社区治理的核心问题。诸多经验表明，治理主体的数量规模、合作水平和能力素养是影响社区治理绩效水平的最直接因素。在传统社会，囿于社会结构的相对封闭，城市社区治理主体主要是社区干部和居民。在当时社区事务较为单一的情况下，他们较顺利地完成了社区公共事务治理。但是，随着社会结构的日渐开放和社区事务的日趋复杂化，社区治理对多元主体的共同参与表现出急切期待。基于此，当前社区治理日渐出现了社区干部、居民、社会组织、驻区单位等多元主体共同参与的新景象。从理论层面看，多元主体参与社区治理契合治理理论所强调的“多元、合作、协同”的基本特质；从实践层面看，多元主体的合作共治既回应了日渐成长发育起来的社区主体内在诉求，也大大减轻了基层政府和社区干部的繁重压力。所以，基于既有实践探索和未来发展趋势，党的十九大报告明确提出，“要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。
然而，产生主体与主体发挥作用是两个不同的问题。当前城市社区治理虽然出现了不同性质、不同类型的多元主体，但是积极效能并未充分发挥出来。比如，如何激发驻区单位和具有“单位人”特质的居民共同参与社区治理一直是难题。深层次看，这两类主体参与社区治理的积极性之所以不高，共同症结就在于利益关联的弱化。一些驻区单位抱着互不隶属、彼此隔离的心态，基本上处于“联谊式”“人情式”“援助式”状态参与社区治理；具有“单位人”特质的居民，则由于基本生活、职务晋升、职业发展等利益诉求均维系于所在单位，参与社区治理的旨趣和动力更是不足。当然，更为突出的问题还是社区干部队伍的人力资源匮乏，继而导致内生动力不足。调研发现，相对庞大的社区规模和繁杂的公共事务，社区干部人手紧缺和收入偏低的情况较为普遍。以某发达地区为例，目前大多数社区干部一般为7—9人。在一些超大型社区，每个社区干部甚至要负责近1800户、6000多名居民，人手紧缺问题非常突出。要解决这些问题，除了要继续健全完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的体制架构外，尤为重要的是强化多元主体之间的利益关联，特别是要推动驻区单位告别单纯的给钱给物等联谊式互动，转而探寻具有内在约束力和资源共享的长效机制。对于社区干部人力资源匮乏影响内生动能发挥的问题，则可以通过配足并优化社区工作人员队伍、稳步提高其薪酬待遇水平等途径寻求有效解决之道。
提升社区治理的整体性协同性
社区治理是一项复杂系统工程，需要具有协同思维。协同思维源于“协同学”的启发。协同学深刻揭示了人类社会生活中的协同合作现象，认为系统内的各要素及子系统之间会相互作用，进而产生推动各要素从无序走向有序的协同效应。基于协同学的基本理念，人们逐渐将其与治理理论实践相结合提炼出多中心的协同治理模式，并逐渐应用到社区治理中。实践证明，在城市社区治理中坚持协同思维，不仅能激发多元主体的参与积极性，而且能引导其展开良性互动，激发社区治理产生最佳效果。
但是，当前城市社区治理的整体性协同性并不乐观。表面上看，组织、宣传、纪检监察、民政、工商、国资、街道、驻区单位等部门都在致力社区治理，并投入了大量的人力物力财力。但深入分析发现，很多工作都是各自为战，缺乏整体协同性。以在职党员到社区报到为居民服务为例。在职党员到社区以后，由单位党组织中的一员变成一名居民党员，但是由于所在单位与社区未能有效衔接，导致社区无法根据党员个人实际情况给安排服务项目。在职党员在社区情况也无法反馈到所在单位，难以对其考核评价发挥实质性影响。此外，市、区、街（镇）、社区四级组织在资源分配、管理服务上仍呈“倒金字塔式”分布，推动社区治理的整体协同性合力也尚未充分发挥出来，往往是“就基层抓基层、靠基层抓基层”。城市基层党建与社区治理的协同力量同样不足，“统得不够、分得过细”的问题较为明显，这些都造成基层党建工作与社区治理“两张皮”。
其实，推动社区协同式治理并非缺乏理论和政策依据。当前的主要症结实际上是缺乏体制机制革新和操作技术的务实探索。因此，要继续深化机制革新。比如，树立“组织牵头、条线参与、两新融合、街社兜底”的社区治理工作思路，以共驻共享共治共建为目标，构建以街道党工委为核心、社区党组织为基础、辖区单位党组织和党员共同参与的城市社区建设共同体，推动城市社区治理向开放、联动、融合迈进。同时，还应重新界定街道职能，赋予街道党工委对职能部门参与社区治理的考核权、财政权、用人权和重大项目建议权，层层细化责任清单，并列入考核评价刚性指标。
摆正治理与服务的逻辑关系
从理论层面看，城市社区治理既包含秩序建构等治理问题，也内含公共产品供给等服务问题。因此，一个健全完善的社区治理格局应该是能合理摆正治理与服务的逻辑关系。但是，从实践层面看，目前并没有正确处理二者之间的关系。
调研发现，谈及社区治理，很多基层干部往往将其片面地等同于社会治安和信访维稳。客观而言，城市社区治理涉及的问题盘根错节、错综复杂，最突出的焦点问题确实集中在治安、维稳等直观层面，以至于社会治安和信访维稳这两大工作消耗了基层干部更多精力并带来了更大压力。访谈中，一些社区干部谈得比较多也深表忧虑和困惑的问题都集中在这些方面。之所以出现这种情况，一个重要原因就是一些基层干部将基层治理狭隘地等同于管制、维稳。事实上，“安全稳定”“信访维稳”并不能囊括社区治理的全部内容，也不是所有问题的症结所在。经验表明，城市社区治理既包括对各种事务的管理，也包括大量的公共服务。比如，环境整治、流动人口管理服务、民生保障等问题，表面上看貌似属于社会治安领域，但实际上属于社会治理范畴，很大程度上也是由社会治理中的“服务”不到位所诱发。基于此，当前亟须合理摆正社区治理与服务的内在逻辑关系，努力革除单纯的管控思维，树立“治理就是服务”的观念，坚持寓治理于有效服务之中，特别是要将满足群众生产生活的服务需求作为社区治理的出发点和落脚点。
在明确社区治理与服务有机融合的基本理念后，可以从多方面作出积极探索。比如，建立健全社区事项准入机制，推行“权随责走、费随事转”，实现社区“还权、赋能、归位”，切实推进社区“减负增效”，为强化社区服务职能提供良好的外在环境。同时，还应把解决民生保障问题上升到社区源头治理的高度，从做实教育医疗养老等基础服务、化解上学难看病难住房难等民生忧虑、增加各大群体收入、化解劳资纠纷等角度，减少城市社区治理问题的存量、遏制增量。这些实践探索目的就是促进治理与服务的有机融合、互动共生。
（作者单位：江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心）
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