法治化是社会治理的主要路径和重要环节，是社会治理现代化的重要标志。文化旅游产业的健康可持续发展离不开优质的法治环境。加强法治化建设，对推进文化旅游市场治理体系和治理能力现代化具有重要意义。近年来，国内旅游市场高速增长，2019年，国内旅游人数首次突破 60 亿人次大关，国民年人均国内游超过4次，旅游俨然已经成为人们的一种新的生活方式。随着人们旅游热情的不断高涨，供需矛盾突出，市场乱象层出不穷，给游客、经营者及监管者带来了不少困扰。文化旅游产业的发展需要依托良好的文化旅游市场，而仅仅依赖市场机制驱动主体自发行为，难以实现文化旅游市场的完善，还需要使用法治手段保证旅游市场规范化运行。旅游市场行为只有在法律规范下进行，才能切实保护旅游者的合法利益。因此，必须加快完善文化旅游产业法治保障机制，积极推进旅游市场治理体系和治理能力现代化。
江苏辖江临海，扼淮控湖，旅游资源丰富、城市文脉绵长，地跨长江、淮河南北，京杭大运河从中穿过，拥有吴、金陵、淮扬、中原四大多元文化，是中国古代文明的发祥地之一。近年来，江苏省文化旅游市场发展迅猛。
2020年3月，江苏省政府办公厅印发《关于促进文化和旅游消费若干措施的通知》，旨在通过当前和长远规划相结合，大力提升全省文化和旅游消费水平，持续增强人民群众的获得感、幸福感。具体来看，在推动产业优化升级、扩大有效优质供给方面，江苏省将打造多个文旅项目品牌，其中包括引导高等级景区、旅游度假区、旅游风情类特色小镇等规划建设一批小剧场，打造一批旅游演艺产品，到2022年，培育2—3个具有区域品牌知名度的旅游演艺精品项目；开发以运河为主题的文化旅游产品和线路，打造“千年运河·水韵江苏”旅游品牌；支持文化遗产地和各类文博场馆优化旅游功能，支持开发非物质文化遗产主题旅游，开发具有江苏特色的文化旅游商品和纪念品等。值得关注的是，该文件还指出，要加大文化和旅游市场监管力度，严厉打击违法违规经营行为；进一步提高文化和旅游消费场所公共卫生设施标准化、便利化水平等。这为江苏文化旅游产业发展营造了良好的法治氛围，促进了文化旅游产业的有序健康发展。
加强制度建设 促进规范化发展
建立健全文化旅游产业的相关法律和制度体系， 规定产业政策、投资渠道、市场监管、经营人才、市场营销、法律责任等内容，是调节文化市场要素、推进文化旅游产业健康发展的重要手段。
推动文化和旅游领域地方立法。文化旅游产业的发展，离不开政府的顶层设计与政策支撑。中央和地方都在致力于出台相关的法律法规、政策性文件，在法治轨道上进一步深化文旅产业改革，加大对文旅产业发展的引导，让其更加规范合法，保障文旅产业可持续发展。除深入贯彻落实已有的法律法规、政策性文件外，还应根据当地实际及发展趋势制定促进当地文旅产业发展的战略性法规政策，以及对文物开发保护、文旅产业知识产权的保护、旅游者的消费权益保护等方面具有地方特色的、切实可行的、可操作性强的细则条例、政策性文件。江苏省积极发挥法律法规的引领和推动作用，从文化和旅游改革发展实际出发，加快推进文化和旅游领域地方立法进程。比如，2019年，江苏省人大立法调研项目《江苏省文化产业促进条例》立项，按照符合上位法、突出地方特色、具有前瞻性的要求，开展相关研究和文本草案起草工作。2020年，为打造国际一流的营商环境，激发各类市场主体活力，解放和发展社会生产力，推动高质量发展，由江苏省发展和改革委员会起草的《江苏省优化营商环境条例》向社会公开征求意见。
建立健全信用承诺制度。建立信用承诺制度，是提高文化旅游市场治理体系和治理能力现代化的重要措施。一方面，要加快推进旅游服务质量诚信体系建设，完善旅游服务质量守信联合激励和失信联合惩戒制度。建立旅游经营单位信用承诺制度，在服务内容、质量和诚信方面做出承诺；并结合“责任清单”和“权利清单”，对履行承诺情况进行披露，促使相关行为人树立诚信意识。另一方面，建立与完善旅游者投诉的有效受理系统，包括热线投诉受理电话、网上受理系统、旅游警察与综合执法等；建立旅游者集体诉讼与法律援助制度，以降低单个旅游者承担法律诉讼的时间和经费支出。对此，江苏省积极开展“红名单”管理工作，探索建立行政审批服务“容缺受理”机制；推广旅游投诉分级分类管理平台，加快投诉处理进度，进一步提升游客满意度。
制定与“互联网+”发展模式相匹配的法律体系。在网络经济时代，发展文化旅游产业，必须利用互联网技术，强化技术应用与推广品牌，创新文化旅游服务模式，加快促进品牌力转型升级。相关管理部门应积极出台相关政策性文件，积极实践行政奖励规则，与民事和商业规则匹配连接，使“互联网+文化旅游”有法可依，在法治轨道上规范发展文化旅游产业。一方面，要支持重点景区数字化建设，推进各景区无线宽带网络全覆盖。比如，在各机场、高铁站、高速口规划建设旅游咨询中心和游客集散中心，利用互联网建立数字旅游信息的同时，要加强信息化监管，加快线下文旅产业民商事规则的配套法规和政策的制定。另一方面，要不断完善旅游投诉、旅游气象、旅游攻略、旅游预警等为一体的旅游规范的制定与整合。
推进执法改革 保障法治化效果
创新旅游市场监管机制，推进旅游综合执法改革，既是文化旅游产业发展的重要内容，也是推进依法兴旅、依法治旅的重要举措。江苏全省上下积极整合行政执法队伍，组建统一、高效的旅游综合执法机构，形成科学的旅游市场监管行政执法体制机制。
健全执法管理机制。明确各行政管理部门与执法部门的职责，构建高效、协调的行政执法管理机制，是全面履行法定职责，规范旅游行政执法，及时处理旅游投诉，维护和谐有序、经营规范的旅游市场秩序的重要基础。在地方政府层面，要联合公安、工商、质量监督等部门，建立和完善省、市、县三级旅游市场投诉受理机制和文旅市场的联合执法长效机制。比如，江苏省深入贯彻落实改革要求，深度整合文化、文物、出版、广播电视、电影和旅游等市场执法职能，对内设机构进行了科学配置，不断提高执法效能。
不断完善执法程序。执法困难、执法不严是文旅产业持续发展的一大障碍。文旅产业的相关主体较多，政府、旅行社、旅游产品、旅游者甚至导游都是参与的主体，一旦产生纠纷，解决纠纷的成本很高，调查取证的难度也比较大，规范执法程序是实现执法公正、高效的重要保障，因此应当基于《中华人民共和国行政处罚法》，加快完善文化旅游产业的行政执法程序。一方面，需要根据文化旅游产业的发展情况，充分总结与汲取文化旅游产业的执法经验，从而制定出适应文化旅游产业发展规律的执法程序；确保每个执法环节都符合法律、法规，将执法责任落实到每个执法环节和执法人员。另一方面，需要基于行政许可听证程序，根据文化旅游产业执法特点，对回避、听证等程序进行细化，制定详细的执法规定。
加强执法队伍建设。法的生命在于执行。加强队伍建设是旅游综合执法改革的核心。一方面，要进一步加大培训教育力度，尤其要加强政策法律的宣传与教育，提高执法人员综合素质，并加强旅游行政执法资格管理，要求执法人员经培训考试合格，取得行政执法资格后，方可依法从事旅游综合行政执法活动，确保执法资格的完整性、合法性。另一方面，进一步强化内部执法监督，严格执法过错责任追究，严格执法奖惩，确保执法质量和效果。此外，政府可以适当增加文化旅游执法专项资金的配置，设立专项财政支出项目，提高相关行政人员的工资福利，给予适当的财政补贴。只有这样，才能合理、切实地解决行政处罚权滥用的问题，才能逐步消除以处罚代替监管的乱象。江苏省高度重视文旅领域执法队伍建设，在推动队伍融合的同时，做到职能融合、业务融合、管理融合；并在全国率先制定统一的文化市场综合行政执法人员管理办法，为深化综合执法队伍管理提供了制度规范。
近年来，江苏省高度重视文化旅游市场法治化建设，经过各方努力，在规范旅游市场秩序、保护并合理开发旅游资源、促进旅游业健康有序发展等方面，取得了显著成效。但是，面对百姓日益多元化、品质化的旅游需求，全省文化旅游产业的发展之路依然漫长，尚有许多亟待完善的地方。为此，必须持续加强制度建设、推进执法改革，在法治层面为文化旅游产业的发展提供必要支撑，同时积极响应市场需求的变化，不断提升文化旅游市场治理体系和治理能力现代化。
（本文系文化和旅游科研课题“江苏文化和旅游市场营商环境优化的行政法治保障研究”（20YB22）、江苏省司法厅政府法治研究课题“江苏旅游业营商环境优化的行政法治保障研究”（2020jssf015）阶段性成果）
（作者系南京旅游职业学院旅游管理学院副教授）
