民生保障制度是国家治理体系的重要组成部分。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”。2020年5月，政府工作报告针对本年度工作提出要做好“六稳”工作、落实“六保”任务。其中，“六保”之一是“保基本民生”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我们应当始终坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥保障和改善民生的制度优势，不断增进人民福祉，努力实现共同富裕，确保国家长治久安。

　　保障和改善民生关乎国家长治久安

　　古今中外，民生状况决定民心向背，民心向背则决定国运兴衰。因而，“民生”与“国计”素来并提，并有“国计民生”这一成语。人类文明发展到今天，世界上绝大多数国家都通过建立一整套民生保障制度，以满足国民基本生存、发展和尊严之需要，并通过有效的规制，鼓励和支持社会成员依靠自己的努力去争取幸福生活，从而实现百姓安居乐业、国家长治久安。

　　第一，民生保障制度有益于维护社会稳定。在现代社会，风险保障已经成为社会成员的基本需求。社会成员缺乏风险保障，不仅造成其自身生活质量较低，而且容易滋生社会不稳定因素。国家通过一定的制度安排，为社会成员面临的风险提供基本保障，减少其对灾难、贫困、疾病、失能、失业等风险的恐惧，使之有稳定的预期，进而促进社会稳定。

　　第二，民生保障制度有益于促进社会和谐。针对现代社会存在的诸多社会矛盾，有效的民生保障制度可以发挥调和作用。例如，科学合理的民生保障制度具有收入再分配功能，能够在一定程度上缩小收入分配差距。又如，劳动关系是现代社会最重要的社会关系之一，社会保险制度使得劳资双方能够均衡分担责任，从而有效构建良好劳资关系。

　　第三，民生保障制度有益于增进社会团结。政府依法采用经济手段，帮助贫困者和弱势群体，保障其作为公民的基本权益，有利于实现公平正义，并增进社会团结。因而，国际上常把统一的民生保障制度作为社会团结的重要考量，并把有效的民生保障制度作为凝聚民心的基本方法。

　　民生保障制度为促进经济社会发展作出重要贡献

　　新中国成立伊始，国家就创设了若干基本民生保障项目，逐步建立起一套全新的民生保障制度，成为社会主义制度的重要组成部分，并根据经济社会发展状况不断改进和完善。随后，国家通过发展生产、扩大就业和大规模的城市失业救济，使城市居民能够通过自己的劳动或政府的帮助解决生计问题，从而维护了社会稳定。国家颁布实施《劳动保险条例》，为工薪劳动者建立起一套完整的基本风险保障体系。国家大力发展教育事业，使人民群众的子女能够上学，同时开展大规模扫盲运动，提高了全民的受教育水平。国家通过发展医疗卫生事业，并开展爱国卫生运动，极大改善了人民群众的健康状况。国家支持农民在生产互助合作、发展经济的基础上，开展风险保障互助合作，实行五保供养制度和合作医疗制度，提高了农村的民生保障水平。这一系列政策和措施，使广大城乡居民深切感受到社会主义制度的优越性。

　　改革开放以来，国家通过经济体制改革解放和发展生产力，实现了经济持续快速增长，人民群众的生活状况不断改善。同时，国家注重民生保障领域的改革与发展，民生保障项目持续增多，惠及范围不断扩展，保障水平逐步提高。国家建立九年义务教育制度，实施“科教兴国”战略，并实行一系列教育扶持政策，使人均受教育年限显著增加，从而有效提高了人力资本存量。国家实行工薪劳动者社会保险制度改革，实现了制度转型和惠及范围的扩展。国家建立了城乡居民基本医疗保险制度、医疗救助制度和基本养老金制度，使基本医疗和养老保障权益扩展到包括农民在内的全体国民。国家建立了最低生活保障制度和一系列专项救助制度，形成了比较完整的新型社会救助体系。国家持续实施扶贫攻坚计划，制定基本公共服务体系“十二五”规划，并持续推进医药卫生体制改革，使医疗服务能力不断提升，国民健康状况显著改善，人均预期寿命持续提高，多项健康指标已经优于中高收入国家的平均水平。

　　进入新时代，国家更加重视保障和改善民生。为了实现人民群众对美好生活的向往，国家致力于使人民群众有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。国家颁布实施《社会救助暂行办法》《慈善法》，健全了民生保障法制；提出《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，以加快推进基本公共服务均等化；实施“健康中国”战略，印发《“健康中国2030”规划纲要》；实行“精准扶贫、精准脱贫”，使数千万人告别贫困，创造了世界减贫史上的“中国奇迹”。随着我国民生保障制度的不断完善，人民群众的自信心和自豪感不断增强。这是国家持续健康发展的重要基础，并已成为一项重要的制度优势。

　　以优化民生保障制度助推国家治理现代化

　　事实上，民生是一种变量，随着经济社会的发展，民生的具体内容和人民群众对民生的诉求是不断变化的。因此，我们需要通过有效的制度安排和机制设计，既满足当前的民生需求，又及时发现并回应新的民生需求。这是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。当前，我们应当坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，并充分发挥这一制度优势。

　　一是构建更加完备的民生保障体系。由于现行民生保障体系尚存在民生项目短缺和职责定位不清等问题，因此要以民生需求分析为基础，从整体出发，增强民生保障项目设置的系统性，使之既有清晰的职责定位又能有机衔接，从而编密织牢民生保障安全网。同时，这个体系应当是开放的，以回应新的民生保障需求。我们应以明晰各主体职责为基础，将民生保障各项目分解成基本保障和补充性保障两个层次。前者由政府依法直接组织实施，并承担保基本、兜底线的职责；后者则是个人家庭和用人单位的自主自愿行为，通过社会和市场运作，政府承担监督管理的职责。

　　二是设计更加公平可持续的基本民生保障制度。当前，民生保障领域若干项目公平性不足、基金存在一定风险。我们应当按照国民基本保障权益均等的原则，设计一套能够确保每一个社会成员基本民生需要的制度，使之有效担当“兜底线”的职责，进而按照“抑峰填谷”的思路完善相关的现行制度；按照保障适度的原则，建立健全基本民生保障待遇确定和调整机制，努力实现代际均衡；按照基金收支长期平衡的原则，建立社会保险精算制度和基金风险评估、预警机制。

　　三是建立更加高效的基本民生保障运行机制。针对基本民生保障领域存在的资源浪费、效率低下等问题，我们应在改进制度设计的同时，着力优化民生保障资源配置；创新基本公共服务供给机制，建立与医药服务、照护服务、教育培训等供给主体之间合作共赢的协同机制，形成有效的服务价格确定机制和服务质量监管机制；优化基本民生保障经办服务流程，运用现代信息技术，不断提高专业化、标准化、信息化程度。

　　四是培育互助共济的民生保障文化。民生保障制度的有效运行，需要广大人民群众的参与和支持。我们应当按照“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”的思路，明确政府和社会成员各自的职责，逐步培育社会公众对基本民生保障待遇的理性预期，使“基本保障靠国家，幸福生活靠奋斗”成为社会共识。由于基本民生保障制度是按照“我为人人、人人为我”的原理设计，并由政府依法组织实施的公共政策，奉行人人参与、人人尽力、人人享有的原则，因而需要营造互助共济的文化氛围。

　　（本文系浙江大学国家制度研究院“统筹城乡的民生保障制度研究”（2020—04）阶段性成果）

　　（作者系浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、教授，中国社会保障学会副会长）