实现国家安全和发展治理现代化是推进国家治理现代化的必然要求。党的十九大将军民融合发展战略与其他六大战略一同确立为新时代国家发展战略，彰显了军民融合在国家发展战略体系中的重要地位。军民融合发展是以习近平同志为核心的党中央着眼国家安全和发展全局、实现富国强军相统一提出的重大战略思想，推动了国防事权制度的与时俱进，是当代中国共产党人对国家治理体系和治理能力现代化建设作出的重要贡献。

　　国家治理现代化的必然要求

　　国家崛起从来不是凭空产生的，而是需要强大的国家治理能力作支撑。国家治理能力是国家软实力的核心内容，国家间力量此消彼长的背后正是国家治理能力对比发生变化，这种国家治理能力实质上是一种国家战略目标与战略资源之间的匹配能力。纵观世界大国兴衰史，从古希腊、古埃及、古罗马帝国，到16—19世纪的葡萄牙、西班牙、荷兰、法国、英国，直至20世纪的德国、日本、苏联、美国，在看起来混沌无序的大国兴衰轨迹背后，却蕴藏着一条反复被历史证明的铁律：大国崛起，成于经济和军事的协调；大国衰落，败于经济和军事的长期失调。

　　历史证明，富国和强军是国家崛起不可或缺的两翼。强大的经济和国防能力始终是塑造国家竞争优势的关键因素。正因如此，美国战略学者Barnett（2005）用“军事—市场轴心”这一概念来解释“安全与繁荣”之间的循环关系。而选择军民融合发展道路，则深刻反映了国家治理能力生成和运用的内在要求。一国选择军民融合的方式治理安全与发展领域的问题，是在内部和外部客观约束条件下做出的合乎逻辑的必然选择。

　　从内部资源约束性来看，大炮和黄油的选择，这一需求的无限性和资源的有限性的矛盾，迫使每一个理性的国家选择军民融合制度安排，以提高资源的使用效率。现代战争资源消耗量巨大，军事技术与民用技术界限越来越模糊，军民技术的通用性越来越强，这一发展趋势也使军民融合成为可能。

　　从外部竞争约束性来看，进入21世纪，以人工智能、航空航天、海洋工程、新材料、新能源、生物技术等为代表的高新技术群改变着人们的生产和生活方式，成为引领经济社会发展的变革性力量。在此背景下，军民融合式发展成为实现富国和强军相统一的最经济有效的战略途径，世界各主要国家纷纷加强战略规划引领，强化军民统筹战略布局，以军民科技协同创新抢占新军事革命的制高点。在国家经济与国防管理日趋复杂的今天，只有有效运用军民融合的方式来管理安全与发展领域的问题，着力构建起跨军地、跨部门、跨领域的治理模式，才能更好地聚合整体国家力量，加快国家治理体系和治理能力现代化的进程。

　　国防事权制度的重大创新

　　国防事权制度是指行政机关在国防领域职责权限划分的制度安排，它主要通过法律的形式对政府在国防领域的权力进行配置来实现。国防事权制度安排事关国家内部长治久安和外部国防安全，在国家治理体系中具有极其重要的地位。同时，这也是当前我国构建与现代化国家治理体系相适应的政府治理能力的必然要求。

　　一方面，国防事权制度作为对国防领域治理的制度设计，从来都是国家治理的头等大事，是构建稳固高效健全的国家治理体系的重要内容。实践中这一制度设计主要体现在各级政府间国防事权划分安排上。我国《宪法》和《国防法》都对国防事权作出了制度设计，从立法上明确了国防事权的总体配置框架。《宪法》将国防事权具体区分为武装力量领导权与国防建设权，其中全国武装力量领导权归属中央军委，国防建设事业的领导和管理权归属国务院，这样就从国家根本法的层面对国防事权作出了制度安排。《国防法》则依据《宪法》进一步对武装力量领导权与国防建设权作出更加细致的明确和划分，同时对地方各级政府的国防事权职责作出相应规定，从而形成了完整的政府治理层面的国防事权制度设计。

　　另一方面，政府治理能力现代化离不开国防事权制度的科学化与合理化。国防安全作为一种典型的公共产品，其所具有的非排他性与非竞用性的特征决定了市场无法提供足够的供给，而必须由代表国家公共权力的政府来提供。政府履行国防安全供给的能力现实地决定了一国的国防安全水平，由此形成政府国防治理的问题。今天，国防治理能力已成为政府治理能力的重要维度之一，而政府国防治理能力与国防事权制度设计紧密相关，科学合理的政府国防事权制度安排能够极大地提高政府管理国防事务的效率，有效提供国防建设的相关公共服务，高效提取国防建设所需的各类资源，从而形成强大的国防治理能力。因此，国防事权制度的科学化与合理化是政府治理能力现代化的必然要求。

　　国防事权制度的演化发展受国家安全、政治因素、经济基础以及技术形态等多重因素的影响，而高效的资源提取与国防需求满足能力则是现代国防事权制度设计的重要特征。传统的国防事权制度设计往往将国防事权高度集中于中央政府，地方政府则一般不承担或只承担少量辅助性国防事权。这种高度集权化的制度设计有利于国防事权的协调统一和保持稳定，但在资源提取和需求满足方面则显得能力不足。特别是在规模超大的国家，单一的中央集中资源调控往往缺乏效率，难以满足国防建设需求的快速增长，同时也增加了中央政府自身的事权负担。

　　随着现代战争向高技术化和体系化对抗加速演进，战争的资源消耗规模越来越大，造成经济建设与国防建设的资源竞争矛盾日益加深，“大炮和黄油”的关系处理不好则可能拖垮整个国民经济，国家发展进程也会因此受阻。国防建设大规模的资源消耗要求一国的国防事权制度设计必须能够有效满足资源需求。与此同时，当前军民用科技创新分布式趋势加速，分散化的颠覆式创新往往成为改变社会乃至战争形态的主导因素，这也使单一集中的科技创新资源获取变得力不从心，难以应对快速的科技更新换代。因此，资源需求矛盾的加剧与科技创新的分散化特征，都呼唤国防资源提取模式的与时俱进。鉴于地方政府在国家治理中的重要作用，有效利用地方政府的资源提取能力服务国防建设，是一种提升国家治理能力的理性选择，可以在一定程度上摆脱仅靠中央政府无法满足国防建设需求的困境。沿着这一思路，在中央与地方政府国防事权制度的具体设计中，可以在确保武装力量领导权集中统一领导的前提下，将国防领域内的其他建设类事权在政府体系内下放，以增加地方政府参与国防建设的职权和职责，充分发挥国家大体系的优化整合作用。

　　总体来看，这种分散式的“资源提取—需求满足”模式能够更好地满足现代国防建设需求，使政府能够更高效地提供国家安全产品。特别对于大国而言，分散式的资源提取更具效率优势，代表了国防事权制度的主流演进趋势。但同时国防领域分散式的资源提取也会带来对地方政府治理的信息不对称问题，中央政府需要加强对地方政府的信息监督和行为调控，以利于国防建设整体发展。

　　从国防事权制度的视角来看，军民融合是在国防决策权集中统一行使的国防领导体制框架下，把国防事权进一步区分为武装力量领导权与国防建设权，武装力量领导权实行中央一元化领导的权力配置方式，但国防建设事权则实现在中央与地方政府间的重新配置。军民融合本身具有国防事权的属性，而国防事权的责任主体主要是中央政府，中央政府将部分军民融合职责赋予地方政府，实际上是让地方政府承担了部分国防事权的职责，对地方政府形成委托性国防事权。中央政府通过推动军民融合发展战略，实现了中央与地方政府国防事权配置制度的精细化与高效化。作为国防事权制度创新，军民融合既避免了武装力量领导权的分散化配置带来的消极后果，又能够实现以分散式的“资源提取—需求满足”的高效模式满足现代国防建设需求，同时带动经济建设同步发展，是一种较为理想的国防事权制度设计。这种国防建设权与武装力量领导权的适度分离，把国防建设事权部分下放给地方政府，地方政府可以在更广泛的军民融合领域内为国防建设提供优质资源，有效满足国防建设不断升级的高端化需求；同时以军民科技协同创新促进区域经济结构不断向价值链高端攀升，实现国防建设与经济建设同步提质增效。因此，军民融合这一国防事权制度创新不仅有利于集中全国力量建设大国防，而且有利于更充分地优化全社会的资源配置，形成一体化的国家战略体系和能力，从而充分释放国家大体系的制度优势。

　　建立协调的国家激励机制

　　一种制度的生命力在于其安排所提供的制度治理能否为参与者带来充足的激励。国家激励制度设计对于国家崛起具有关键性作用，譬如英国17世纪“光荣革命”后建立的宪政制度安排给经济和政治当事人带来了高强度的激励，全新的制度设计有效促进了英国经济长期快速发展。适宜的激励机制同样能够大大提高政府组织运作的治理效率。“强化国家主导”是实施军民融合发展战略的基本原则，而地方政府作为区域军民融合发展的主要推动者，对于因地制宜地推动军民融合国家战略在各地区各部门落地生根发挥着极为重要的枢纽作用。截至目前，在中央军民融合发展委员会的统一领导下，全国31个省（区、市）均已成立省级军民融合发展领导机构和工作机构，为贯彻落实军民融合国家战略提供了有力的组织治理保障。与此同时，还需要构建一套国家军民融合激励制度体系为地方政府提供激励，确保地方政府有意愿和能力高效推动区域军民融合发展。

　　党的十八届三中全会把改革的总目标聚焦到实现国家治理体系和治理能力现代化上，这一目标内在地包括政府系统内部的治理体系和治理能力现代化。推动政府系统内部治理向现代化治理转型，必须努力改善政府系统内部治理机制，而最关键的就是要突破旧的激励机制的局限性，通过激励机制的不断改进引导政府官员行为选择偏好，降低成本并提高整个政府系统的效率，使政府治理模式由外部行政命令式的“硬治理”逐步走向内部激励导向式的“软治理”。

　　当前，在国家治理转型的大背景下，政府应摒弃传统的单纯依靠行政命令的治理思维，重视和创新国家军民融合激励机制的制度设计，充分运用晋升考评、财政税收以及地区竞争等激励机制，着力塑造一套适宜推进的军民融合激励体系，以鼓励地方政府进行区域军民融合发展的分散化创新试点，并及时将先行区域的试点经验进行探索推广总结，最大限度地降低整体政策改革带来的风险。同时中央政府应加大对地方政府在军民融合发展中的短期化倾向、重复建设、选择性建设、地方保护主义、恶性竞争等非理性行为进行约束和正向引导，在确保地方政府积极性的同时有能力推进区域军民融合发展。

　　由此可见，中央政府需要更加注重构建国家军民融合激励机制，有效提供区域军民融合发展的公共服务，不断创新区域军民融合治理政策制度，加速形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。由此，实现国家发展战略与国家安全战略的一体构建、相互支撑、融合发展，充分释放国家大体系优化整合的综合集成效应，进而塑造强大的一体化的国家战略能力，为富国强军提供坚强的战略支撑。

　　（作者单位：32178部队）