2018年10月，中央军民融合发展委员会通过了《关于加强军民融合发展法治建设的意见》，对军民融合发展法治建设作出了系统部署，提出了全面要求。为了贯彻好军民融合发展战略，做好各项工作，需要在基本概念上准确理解什么是军民融合，把握在军民融合发展法治建设中应当遵循的基本原则。

　　军民融合概念中各词语要素的含义

　　军民融合概念中，包括着“军”“民”“融合”三个词语，它们是构成军民融概念的词语要素。从逻辑上讲，理解军民融合概念，先要弄清楚“军民融合”中“军”“民”“融合”三个词语要素的特定含义。

　　“军”是指国防和军队建设。2015年3月，习近平主席出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时指出：军民融合就是把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中。这就明确了军民融合的“军”是指国防和军队现代化建设。根据我国《宪法》和《国防法》的规定，国防建设和军队建设分别属于国务院和中央军委的职权范围。对于国防建设，《宪法》规定国务院“领导和管理国防建设事业”。《国防法》规定国务院的职权权限等。对于军队建设，《宪法》规定“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”，《国防法》规定中央军委的职权包括指挥全国武装力量、决定军事战略和作战方针、人民解放军建设、人民解放军体制编制、任免培训考核奖惩武装力量成员、批准武器装备体制发展规划计划等。需要细心理解的是，军队建设与军事行动是有区别的，军民融合概念中的军队建设不包括军事行动，仅指军事行动之外发展和支持军事力量的建设活动。在理解国防建设和军队建设时，还需把握一定的语境，由于军队是武装力量的主体，因而军队建设也可以表述为武装力量建设；另外，在军民融合语境下，“国防建设”单独使用时，也包含军队建设。

　　“民”是指国家经济社会发展体系。从习近平主席2015年在解放军代表团讲话中还可以明确，军民融合的“民”是指国家经济社会发展体系。目前，我国正在实施“国民经济和社会发展第十三个五年规划”。这些规划在纵向上分为国家级、省级和市级，在横向上分为许多方面，由此形成统一完整的国家经济社会发展体系。2015年10月，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了十四个国家发展战略，其中包括“军民融合发展战略”，这本身就是把国防和武装力量建设融入国家经济社会发展体系、推进军民融合的重要举措。

　　“融合”是指统筹经济建设和国防建设。习近平主席2015年在解放军代表团讲话中还提出“统筹经济建设和国防建设”，这表明军民融合的“融合”是指统一筹划经济建设和国防建设。自2007年党的十七大报告第一次正式提出“军民融合”概念以来，关于“融合”的含义越来越清晰。2012年党的十八大报告的表述是“坚持富国和强军相统一”，并要求加强“战略规划、体制机制建设、法规建设”；2017年党的十九大报告进一步指出：“坚持富国和强军相统一……构建一体化的国家战略体系和能力”，并要求“强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实”。这些都可以理解为是对“统一筹划”的具体部署和要求。

　　区别于其他相关概念的重要特征

　　自新中国成立以来，在2007年党的十七大报告提出“军民融合”概念之前，党的一些重要文献提出过一系列相关概念。20世纪50至70年代，提出“军民两用”“军民结合、平战结合”；80至90年代，提出“军转民”“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”“兼顾两头，协调发展”。这些相关概念与军民融合概念的区别是什么？或者说，“军民融合”自身的特征是什么？用更加深远的历史眼光看，“军民融合”与历史上军民不分、亦军亦民的区别是什么？这是深刻理解“军民融合”概念应当弄清楚的问题。

　　坚持以经济建设为中心的国家战略。“军民融合”以及相关概念，本质上都是回答和解决国防建设与经济建设的关系问题，或者说军和民的关系问题。改革开放前，新中国受到严重战争威胁，不得不做“早打、大打、打核战争”的准备，国防建设不得不摆到特殊重要的位置。改革开放后，邓小平同志准确判断国际形势的发展变化，作出了以经济建设为中心的重大决策，党和国家把坚持以经济建设为中心写入《党章》和国家法律。《党章》在总纲中明确规定，中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心。这里所说的其他各项工作，包括国防建设和军队建设。《国防法》也明确规定：“国家在集中力量进行经济建设的同时，加强国防建设，促进国防建设与经济建设协调发展。”这表明，集中力量进行经济建设居于中心地位，与此同时加强国防建设；国防建设与经济建设协调发展，而不超越和凌驾于经济建设之上。因此，军民融合仍然以经济建设为中心，不把国防和军队建设摆在经济社会发展之上，而是融入经济社会发展之中，这是军民融合与改革开放之前提出的相关概念的区别。

　　遵循社会主义市场经济规律的国家战略。我国在20世纪90年代开始实行社会主义市场经济。1993年，全国人大通过宪法修正案，对《宪法》第十五条关于国家实行计划经济的规定作出修改，规定“国家实行社会主义市场经济”。《党章》在总纲中也明确，要从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，坚持和完善社会主义市场经济体制。在此前计划经济体制下，国防建设与经济建设的关系通过计划经济方式进行调整，因而当时军民两用、军民结合、平战结合等概念，都是在计划经济基础上予以理解。现在，我国社会主义市场经济体制已不断趋于成熟，因此，军民融合发展各项工作应当在社会主义市场经济体制下运作。这是军民融合与计划经济条件下提出的相关概念的区别。

　　与实行军队专业化并存的国家战略。从历史上看，古今中外的军民关系分为“军民不分”和“军民分开”两种形态，并且经历了从“军民不分”向“军民分开”的演变过程。西方在罗马帝国之初建立了世界上第一支“常备军团”，我国在东汉出现的“世兵制”，是演变转折点的标志。此后经过长期复杂的演变发展，形成了以国防动员体制和后备军事力量为辅助的现代常备军制度，它的基本特征是军民分开，实行军队专业化。军民分开的根本原因是生产技术进步带来武器进步，进而要求实行军队专业化，因此，军队专业化是现代军队战斗力的重要保证。认识到这一点，就能理解，军民融合决不意味着取消军队专业化，而是在坚持实行军队专业化的同时实行军民融合。既然军队专业化如此重要，为什么又要实行军民融合呢？这是20世纪中叶以来经济科技与国防军事之间关系面临的前所未有的新情况决定的。正如习近平总书记指出的：当今世界，信息化战争条件下的体系对抗，已集中表现为以国家整体实力为基础的体系对抗，而不仅仅是军事体系之间的对抗。当代科技革命、产业革命和新军事变革的发展，已经使国防经济与社会经济、军用技术与民用技术的界限越来越模糊，结合面越来越广、融合度越来越深。把军队专业化与军民融合两个方面结合起来看，我们今天处在两种看似对立的需求并存的状态。如何处理好这两种需求之间的关系？那就是使国防建设与经济建设互相助益，而不是使国防建设成为经济建设的负担和拖累，也不是使国防建设游离于经济建设。

　　综上，可以给军民融合概念下如下定义：军民融合是指把国防和武装力量建设纳入国家经济社会发展体系统一筹划、使经济社会发展与国防和武装力量建设互为助益、安全战略与发展战略相统一。相应地，军民融合发展战略可以界定为：国家实现军民融合的各项规划及其实施活动的总称。

　　军民融合发展法治建设的原则

　　基于上述对军民融合重要特征的分析，在军民融合发展法治建设中，应当把握以下基本原则。

　　1.以经济建设为中心推进军民融合。军民融合是把国防和武装力量建设融入国家经济社会发展体系，而不是把经济社会发展融入国防和武装力量建设，更不是把国防和武装力量建设凌驾于经济社会发展之上。正如党的十七大报告所要求的“军民结合、寓军于民”，“坚持勤俭建军”，军民融合工作服从和服务于经济建设。当然，这不能简单理解为“有多大经济实力就建多大军事力量”，而应积极理解为国防建设围绕经济建设、为经济建设提供安全保障和技术支持。正如习近平主席指出的，实行军民融合式发展，既有利于国防和军队现代化建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，也有利于经济建设从国防和军队现代化建设中获得更加有力的安全保障和技术支持。

　　2.遵循社会主义市场经济规律推进军民融合。既然以经济建设为中心，就要尊重社会主义市场经济规律，违背这个规律，就会损害生产力发展。在军民融合工作中，军队、政府、军工企业、民营企业等主体各有各的职能视角和利益驱动，对军民融合的理解会有所不同，各执某些侧面。譬如，在军队看来，军民融合就是国家为军队提供丰厚资源和可持续发展后劲；在政府部门看来，军民融合就是寓军于民、勤俭建军；在军工企业看来，它们就是军民融合的主要载体，不需要其他载体；在民营企业看来，它们才真正是军民融合中的“民”。这些看法都有一定的片面性。要克服这些片面性，就必须运用市场经济规律，制定和完善法律，对各主体之间的关系进行精细的调整。

　　3.在坚持实行军队专业化的同时推进军民融合。在推进军民融合中坚持实行军队专业化，除了上文提到的保证军队战斗力的意义外，还有遵守现代国际法特别是国际人道法的重要意义。我国《国防法》规定：“中华人民共和国在对外军事关系中遵守同外国缔结或者加入、接受的有关条约和协定。”全世界所有国家普遍加入的日内瓦四公约，是国际人道法的主要公约，确立了“区分原则”，要求在军事行动中把战斗员与非战斗员分开、军事目标与非军事目标分开，保护平民，不攻击非军事目标。我们在推进军民融合过程中，可以理直气壮地指出，我们尊重和遵守国际人道法的“区分原则”，军民融合决不妨碍遵守国际人道法。

　　（作者单位：中国政法大学军民融合法治研究院）