党的二十大报告指出，加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略。自2013年上海自由贸易试验区设立以来，我国共设立21个自贸区和自贸港。各自贸试验区以制度创新为核心，形成并复制推广了一批制度创新成果。今后我国应在充分肯定自贸区建设成效的基础上，准确认识和把握自贸区建设尚存的关键问题，实施好自贸区提升战略。

　　自贸区建设成绩与挑战并存

　　建设自贸试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措，在改革开放进程中具有里程碑意义。我国自贸试验区的建设布局不断优化，已形成东西南北中全覆盖的试点格局。各自贸试验区立足于“为国家试制度、为地方谋发展”的战略定位，坚持“大胆试、大胆闯、自主改”，持续强化制度首创集成创新，累计探索形成了278项制度创新成果并在全国范围内复制推广，为全面深化改革和高水平开放探索了新途径、积累了新经验，为赋能高质量发展提供了“源头活水”。经过多年发展，各自贸试验区已建设成为服务监管高效、贸易投资便利、金融开放完善、高端产业集聚、创新创业活跃、营商环境良好、辐射带动作用突出的对外开放新高地与经济发展新增长极。仅2021年，全国21个自贸试验区以不到千分之四的国土面积，贡献了18.5%的利用外资总额和17.3%的进出口总额。

　　然而，我国自贸试验区建设仍存在一些问题，应当予以重视和改进。一是改革创新的自主空间有待扩展。部分改革审批层级高、环节多、事权错位，使仅有少数地区能够借国家战略布局的“东风”获得更多探索空间。现行自上而下的授权管理体制与自贸试验区自下而上的体制之间还存在一定程度的矛盾。此外，自贸试验区制度创新的步伐有所放缓，新一批改革试点经验尚在酝酿。更为重要的是，目前自贸试验区的改革创新面临“于法有据”与“以创新突破既有体制机制障碍”之间的潜在逻辑矛盾，亟待明晰权限边界。

　　二是制度创新的系统集成有待提升。一些改革事项往往涉及多个部门，但权责分工、信息不对称等因素，制约了跨部门协作推进的范围、深度和效率，制度创新缺乏系统集成。改革探索中还存在忽视基本科学逻辑或潜在监管风险等问题，特别是自贸试验区内部的片区建设更多立足所在地市需求，相关制度创新缺乏整体“一盘棋”部署。在总结提炼改革创新中的制度创新成果方面，各片区间也往往“竞争”有余而合作创新不足。

　　三是为地方谋发展的效能有待增强。从各自贸试验区制度创新成效来看，“试制度”有余而“谋发展”不足。在278项向全国推广的制度创新成果中，直接服务于产业发展的改革试点经验61项，仅占1/5；直接和间接服务于产业发展的改革试点经验共141项，比重刚刚过半。同时，一些制度创新多为国家对特定地区政策倾斜的结果，在一定程度上偏离了可复制可推广的基本要求。此外，部分制度创新因时制宜不足且缺乏对落实成效的追踪评估，不利于改革措施切实推进。

　　四是差别化特色化发展有待凸显。自贸试验区的制度创新需要各地区广泛开展差别化探索，在加快培育和塑造特色开放发展优势的同时，形成更多可复制可推广的制度创新成果。然而，从发展实际来看，除广东、福建、天津、重庆、北京等在深化差异化探索方面特色鲜明、成效突出之外，大部分地区改革创新特色领域的战略定位模糊且存在趋同现象，落地效果较为有限。

　　五是对标高标准规则步伐有待加快。在对标高标准国际经贸规则方面的制度创新上，主要聚焦海关程序和贸易便利化等商品和要素流动型开放，仍需主动对标和对接国际先进的规则、规制、管理、标准，清理既有不合理、不相容的法律法规与制度体系，深入推进高水平制度型开放，培育国际合作和竞争新优势。此外，关于持续加大开放压力测试力度，目前尚未形成具体指导性意见或保障措施，改革探索的激励相容机制有待进一步完善。

　　自贸区提升战略的探索路径

　　第一，赋予改革更大自主权，激发制度创新内生动力。加大对各部门相关事项的赋权强能，尽快解决自贸区制度创新法治不协调、权责不对等、管理不规范等问题。同时，放权不放松审查标准，强化事中事后监管。将容错纠错机制纳入法律体系，明确改革创新激励保障和容错纠错条款，给予各部门足够的空间进行创新和优化，坚持先立后破、不立不破。强化自上而下的授权管理体制的顶层设计与指导同自贸试验区自下而上的制度创新探索之间的联动一体推进。此外，各部门应秉持踔厉奋发、笃行不怠的信念，就全局性、前瞻性、关键性问题持续大胆地谋划改革，为发展寻创新，做到“致广大而尽精微”。

　　第二，加强系统整体协同创新，放大制度创新赋能合力。以加强系统性、整体性、协同性为原则，打破部门职能分工界限，打通层级和部门壁垒，统筹各领域各部门资源要素和政策措施，强化信息共享和业务协同，高效率联动创新，避免出现制度创新“孤岛”现象。注重整体谋划，在明确分工和机制措施、守住不发生系统性风险底线的前提下，推动重点制度、支撑制度与保障制度的综合性改革试点。加强纵向联动与横向协同，从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发谋划设计改革，推动多方面、多领域、多层次制度体系的突破性再造和衔接配套，实现改革创新“善作善成”。

　　第三，注重产业发展领域创新，加快释放改革发展红利。以产业发展为主导，通过创新制度性要素供给，以集群化发展塑造产业根植力，以市场化创新注入产业原动力，以高效化项目增强产业爆发力，以协同化提升高端产业在全球供应链产业链的竞争力，构建稳链、强链、补链、延链“四位一体”的产业链稳健发展生态，加快建设具有国际竞争力的现代产业体系。国家层面的政策支持应避免因给予划定地域优待的尝试或“零售”政策特权可能招致的“伤及区域平等”后果。各地区还应基于优势特色产业，量身定制一揽子政策制度，建立健全向上争取（国家）、直接获取（省级）、自主推进（地方）的制度创新工作推进机制。

　　第四，深化制度创新的差别化，提升服务国家战略效能。自贸试验区应切实担当各地区改革发展“先行军”的重任，明确自身的战略定位和区位优势，以差别化探索推进国家战略深入实施。东部地区自贸试验区可依托开放前沿的有利条件与经济“前队”优势，加快高端要素资源集聚，带动新产业、新业态、新模式发展。中西部自贸试验区则应着力打造内陆对外开放门户，通过内陆畅通对外开放通道，推动共建“一带一路”高质量发展。沿边地区需找准与周边国家和地区的互补优势，探索跨境贸易、跨境物流、双向投资，服务RCEP与“一带一路”倡议。

　　第五，加快对标高标准国际经贸规则，率先推进制度型开放。围绕自贸试验区加大开放压力测试，建立常态化的跨部门联席会议制度，定期出台指导意见或鼓励性目录清单，统筹开放和安全。加快出台和推广统一的自贸试验区跨境服务贸易负面清单，探索“既准入又准营”的服务贸易制度，推进服务业领域内外标准对接。持续深化海关特殊监管区域建设、跨境资本流动、国际商事仲裁、数字贸易等重点领域的制度创新。积极对标RCEP、CPTPP、CAI、DEPA等高标准国际经贸规则，切实加快我国制度型开放步伐。

　　（本文系国家社科基金重大项目“全球价值链背景下国际贸易政策体系调整与中国应对策略研究”（21&ZD083）阶段性成果）

　　（作者单位：中南财经政法大学中国（湖北）自贸区研究院；中南财经政法大学工商管理学院）