改革开放以来，大量农村剩余劳动力流向城市，为我国工业化和城市化提供了充足的劳动供给，但城乡分割的户籍制度和大城市高落户门槛也造成农村人口举家迁移率偏低，导致流动人口（特别是低技能流动人口）学龄子女无法在工作城市正常上学，虽然父母外出务工获得了更高的物质回报，但对留守儿童的成长过程也带来了一些不利的影响。短期来看，父母陪伴的缺失可能降低孩子的身心健康和学业水平，降低了留守儿童的成长质量；长期来看，还将影响留守儿童个体的人力资本积累，降低留守儿童的未来收入预期。如不及时干预，留守儿童问题可能造成贫困的代际传递，也不利于国家经济社会的长远发展。

　　制度供给不足是留守成因

　　我国留守儿童数量庞大。根据国家卫计委2011—2015年的流动人口监测数据，估算的留守儿童数量分别是5343万、5095万、4996万、5162万及5458万。其中，父母均外出务工的独自留守儿童是留守儿童的主体，占全部留守儿童比例在70%左右，并且学龄儿童留守比例明显超过学前儿童，初中和高中阶段儿童留守比例最高。

　　通过对全国流动人口监测数据和代表性城市落户门槛指数的匹配数据分析，有以下几点发现。一是城市落户门槛提高了流动人口家庭儿童留守的概率，其中高落户门槛导致的居住成本和基础教育资源可获得性是两个重要的作用机制。二是流动人口夫妻双方倾向于共同到大城市工作，但大城市对于流动人口的基本公共服务均等化严重滞后，无法容纳更多流动人口子女就学，以致流动人口家庭不得不让子女独自留守户籍地。三是落户门槛的技能偏向增加父辈低技能（大专以下学历）流动人口子女成为留守儿童的概率。在高落户门槛城市，成年流动人口夫妻双方选择出来务工的概率反而更大，这一结果表明，大城市通过提高落户门槛限制人口规模增长的政策并没有实现预期目标，但由于城市公共品，尤其是教育资源主要以本地户籍作为分配的依据，城市高落户门槛的确增加了儿童留守的概率。可见，二元户籍制度及大城市的高落户门槛是我国产生大规模留守儿童的制度性根源。可以看出，留守儿童形成的主要原因是制度供给不足。

　　从根本上改革户籍制度

　　传统户籍制度藩篱和城乡分割的利益格局，使得外来劳动者的入户门槛较高，且改革这一制度的努力遭到体制内外既得利益者的合力阻击——迁入地政府因财力负担不愿接纳随迁子女就学，迁出地政府也没有动力推动义务教育阶段的财政转移支付。如此，留守不仅可能降低儿童的身心健康和学业水平，也会降低其教育机会和人力资本质量，增加贫困代际传递的可能。长期以来，我国户籍制度改革采取“抓大放小”的政策，即大城市试图通过设立高落户门槛来限制外来人口。但大城市高工资始终无法改变外来人口就业的意愿，高落户门槛下基础教育的不可获得性反而将流动人口的未成年子女拒之门外，产生了新的城市病，不仅不能阻止劳动者流入，反而徒增大量留守儿童。

　　中国城市化发展的方向是农民的市民化，而非使农民工在贡献了其青春岁月后重返农村。因此，解决留守儿童问题的出路在于从根本上改革城乡分割的户籍制度，从源头上根除留守儿童随父母落户的门槛。建立人人平等的基本公共服务体系，让留守儿童进城，使流动人口学龄子女能够平等地随迁至父母工作的城市接受教育，而不是让父母返回家乡陪伴孩子，才能够真正结束亲子分离的现状，彻底改变留守儿童人力资本质量不高、人力资本投资方向不明、主体错位以及效率低下的状况，为社会持续发展提供源源不断的优质人力资本。

　　解决流动人口子女在城市就学问题是结束儿童留守的关键。之所以制定高落户门槛，既有认识上的不到位，也有制度性的原因。大城市与其限制流动人口子女进入，不如增加教育供给，为流动人口子女提供基本公共服务。并且，中央政府应该为城市政府给流动人口提供基本公共服务给予经济激励。在修正认识误区和中央政府改革资源区域配置政策以外，市场的作用也不容忽视。要致力体制创新，充分发挥市场力量在提供外来务工子女教育服务上的作用，符合条件的农民工子女学校也能满足相当的教育需求。

　　建全教育成本分担的财政机制

　　作为人口流入地的大城市，如果没有足够的建设用地指标为规模庞大的流动人口提供居住场所，不仅城市基础设施建设用地和资金紧张，基础教育投入资金更是捉襟见肘，这也是大城市政府不得不以户籍人口为限制条件来提供基本公共品的主要原因。大量流动人口及其家庭成员的进入，加重了城市提供公共服务的压力，并且流动人口贡献的地方税收可能无法完全弥补城市政府提供公共服务的资金。但是，城市不能只要求外来劳动力为城市建设出力，而不为他们提供相应的公共服务，以户籍人口为限提供公共服务的做法缺乏合理的依据。

　　除了要坚定地推动中国中西部地区的市场化、城镇化和产业化进程，就近吸纳劳动者以外，从根本上解决留守儿童问题，更需要加快社会治理和管理体制改革，厘清政府和市场的边界，厘清社会和公民的责任。劳动力因经济利益驱动向经济发达城市流动，而人口集聚通过规模效应进一步提高了城市的生产率，这是世界各国城市发展的自然规律。作为公共管理部门，应该提前预测流动人口的变化趋势，及时提供相应的公共服务，将义务教育阶段儿童的相关社会责任承担起来。更核心的是要理顺公共服务体制，建立合理的教育成本分担机制。处于义务教育阶段的儿童，不管其户籍状况如何，学校义务教育和父母的陪伴属于通用性人力资本投资，是全国性公共产品，且具有明显的正外部性，政府理应承担对应的公共服务责任。

　　中央政府在统筹协调资源区域配置方面可以发挥更大的作用，以消除大城市政府设立高落户门槛的物质动机。比如，根据大城市接纳流动人口子女入学的人数提供补贴（转移支付）。在教育资源分配时，可区分通用性人力资本（义务教育）和专用性人力资本投资，从全国层面统筹考虑教育经费转移支付问题，建立合理的成本分担机制。因此，建立和完善外来务工人员子女义务教育经费多层级政府共担机制刻不容缓。对于省内流动人口，应该建立省级财政转移支付制度，鼓励城市政府为省内流动人口子女提供义务教育经费；对于跨省流动人口，应该建立中央财政转移支付制度，鼓励城市政府为跨省流动人口提供义务教育经费。此外，发挥市场机制作用，增加义务教育资源供给渠道，鼓励在大城市兴办合格的农民工子弟学校，为流动儿童提供继续留在城市与父母共同生活成长的机会。

　　（本文系国家社科基金重点项目“我国人口变化、产业升级与农民工就业问题研究”（10AJY003）阶段性成果）

　　（作者单位：广东金融学院工商管理学院；华南师范大学经济与管理学院）