领事保护与服务是中国特色大国外交不可分割且日益重要的组成部分。自领事产生之日起，协助和保护海外本国国民一直是领事的重要职责。领事保护本国国民和法人的权利，已被国际公约和国际条约所承认，并为各国实践所肯定。21世纪初，由于涉及海外中国公民的安全事件频发，领事保护问题引起关注，相关机构设置和机制建设工作逐步展开。

　　“以人民为中心”：中国领事保护基本理念

　　随着改革开放的进一步扩大，“一带一路”国际合作的全面实施，中国与外界的联系交往不断深化拓展，规模庞大的“海外中国”队伍正加速形成，海外中国公民和法人权益保护的需求有增无减。一方面，传统安全威胁和非传统安全威胁交织，国际安全环境错综复杂，国际形势中的不稳定和不确定性因素增加，海外中国公民和法人权益受侵害事件屡有发生。另一方面，海外中国公民和法人的法律意识、海外风险防范意识和自我保护能力跟不上国家对外开放和海外利益迅速拓展的步伐，面对权益受损的情况，他们的应对处理能力较弱，亟须政府部门提供高效的保护服务。与世界其他主要大国相比，特殊的国情决定了中国领事保护任务的艰巨性和复杂性，领事保护理念和实践创新也势在必行。

　　近年来，领事保护工作受到党和国家高度重视。2014 年，习近平总书记在中央外事工作会议上明确要求，要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。2019年，党的十九届四中全会提出构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》要求构建海外利益保护和风险预警防范体系。优化提升驻外外交机构基础设施保障能力，完善领事保护工作体制机制，维护海外中国公民、机构安全和正当权益。2022年，党的二十大报告再次明确指出，加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益。

　　人民立场是中国共产党的根本政治立场。中国特色大国外交坚持把维护国家和人民利益放在首要位置。在“以人民为中心”理念的指导下，中国领事保护的内涵也更为丰富。领事保护不仅为合法权益遭受侵害的海外中国公民和法人提供保护和协助，还包括为中国游客提供更安全的旅途、为中国留学生争取更好的教育、为中国商人营造更友善的兴业环境、为中国侨胞带去更温暖的问候、为中国商品寻找更广阔的市场、为海外的中国劳动者创造更好的条件等内容。规模庞大的保护对象加上细致入微的保护工作要求，推动着中国领事保护实践的改革创新。为了更好地保护海外中国公民和法人的合法权益，根据“以预防为主、预防与处置并重”的原则，中国外交部在其他有关方面的密切支持和配合下，不断出台新举措和新办法。

　　形式多样的预防性领事保护

　　预防性领事保护主要有两种方式：一是通过发布海外安全提醒信息、举办相关宣传和培训活动以提升公众的海外安全风险防范意识和自我保护能力；二是针对可能遇到的权益受损问题采取预防性措施。近年来，中国预防性领事保护实践的形式更为多样，内容更加丰富，针对性更强。

　　第一，充分利用新媒体渠道发布海外安全提醒信息。除手机短信和官网渠道外，外交部领事司开通了“领事直通车”微信公众号、微博、抖音账号以及“外交部12308”手机客户端等。地方外事办公室也通过各自的社交平台账号发布相关信息。第二，举办形式多样的领事保护知识宣传活动。在外交部领事司的指导下，北京市政府外事办公室自2017年起每年举办“领事保护情景剧大赛”，通过艺术性、亲和力兼备的情景剧，增进公众对领事保护工作的了解，提高预防海外安全风险意识。第三，实现海外安全风险分级提醒。从2016年起，外交部将海外安全提醒明确分为“暂勿前往”“谨慎前往”和“注意安全”三个等级，便于公众对目的地的安全程度作出更为准确的判断。第四，根据当地安全形势具体情况和中国公民易遭遇的安全问题，各驻外使领馆编写的领事保护宣传材料更具针对性。如《中国公民在柬埔寨安全知识手册》《日本人中国籍配偶在日生活小指南》等。第五，各驻外使领馆建立安全巡查制度，对海外中资企业和人员情况以及安全风险状况进行定期摸底检查，有针对性地协调驻在国有关部门加强安全隐患治理和安全保障。例如，在安全形势不佳的国家，定期对中资企业进行安全巡视或推动驻在国警方对中国公民聚居区进行安全巡视等。

　　多层级联动的领事保护应急协调

　　艰巨繁重的领事保护任务需要构建大领事格局，调动一切可以调动的资源和力量。从2006年的“三位一体”（中央、地方和驻外使领馆） 到2011年的“四位一体”（中央、地方、驻外使领馆和企业） 再到2012年的“五位一体”（中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人），领事保护应急处置的实践创新力求实现“多个层级、多方联动”。

　　一是成立从中央到地方各层级应急协调机制。境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制已经普遍下沉到省、地市一级，一些地方甚至下沉到县、乡一级。在中央层面，建立了涉及文明出游、游客安全、海上渔业纠纷、个体人员境外从业、跨境赌博等分领域的部际联席会议机制。二是建立驻外使领馆与东道国相关部门之间的应急协调机制。为提高领事保护工作效率，做到关键时刻“找得到人、说得上话、办得成事”，各驻外使领馆与所在国相关政府部门建立了固定的领事保护沟通协调机制，推动当地政府部门设置专门保护中国公民的机构。三是创设领事保护联络员和志愿者制度。中国驻外使领馆邀请致力于服务同胞的海外侨领和中资企业代表担任领事保护志愿者，协助处理领事保护事务，以弥补领事保护人手的不足。目前已有120多个驻外使领馆正式建立这一制度，领事保护志愿者人数达千名。四是军方和警方参与领事保护应急处置常态化。党的十八大以来，关于中国军队参与海外利益保护的法律法规更为完备。军方明确将海外利益维护列为任务之一，多次参与领事保护应急事件处置，并设置了相应机构。截至2022年5月，公安部已与110余个国家建立了双边执法合作机制和联络热线，签署政府间、部门间执法合作文件400余份，向国外派遣警务联络官，敦促和协助东道国警方尽快处理涉及中国公民和法人权益保护的案件；应邀派工作组赴国外打击侵犯中国公民和法人权益的犯罪活动；进行中外警察联合执法巡逻；应有关国家政府请求提供警用装备，并派遣临时警务顾问组，帮助东道国提升警力水平，保障旅居侨胞及中资企业的合法权益；创设“长城纪念章”，奖励为保护海外中国公民和法人权益作出突出贡献的外国警务人员等。五是多方合作塑造有利的舆论环境。外交部建立了与各大媒体联系的公共外交联动机制，对涉及中国公民的重大突发安全事件，及时发布权威信息，理性引导公共舆论，塑造有利于重大领事保护案件解决的舆论氛围。六是探索总结合理的应急处置责任分担方式。例如，在经历了多次海外撤离行动后，关于撤离工具安排和费用承担，改变了原由政府买单的做法，建立了“政府统筹协调，企业市场运作，兼顾社会责任，公民自担费用”的模式，不仅符合政府、企业的各自定位，充分体现公民权利和义务相匹配的原则，也有利于领事保护工作的长远发展。

　　总之，近年来中国领事保护不断创新实践，日益成为维护海外中国公民和法人合法权益的有效途径，充分展示了“以人民为中心”的价值追求。

　　（本文系国家社科基金重大项目“完善我国领事保护制度研究”（20&ZD206）阶段性成果）

　　（作者系外交学院外交学与外事管理系教授）