自中国公共行政学恢复重建以来，学科发展取得了令人瞩目的成绩，但公共行政研究也呈现出学科边界模糊、问题意识薄弱等合法性危机。这些“危机”实质上触及的是一个学科之所以“自成一派”并与其他学科区分开来的知识生产，尤其是理论生产问题。即作为一门独立学科的公共行政学，是否生产了知识/理论？根据学术共同体一般的研究评判标准，这些知识/理论的“质量”如何？是否有助于推动或实际推动了中国的行政实践？之所以从知识/理论生产的角度反思公共行政研究，是因为这关系到我们能否持续产出区别于其他学科的好研究，继而在学科变迁的镜像之下坚守“我们”。

　　理论之功能

　　对公共行政而言，理论不仅具有描述和解释功能，还能够通过确立有关制度、政策和行为的价值标准，继而达致某种公共秩序。

　　首先，理论能够深化对政府运行及其行为内涵、特征的理解。理论首先能够深化人们对特定条件下某项政府行为或政府运行模式特征、内涵及其影响的理解。这些特征和意义来自于研究者对政府运作长时段的近距离观察，来自于对某个领域政府行为的持续关注、体察和反思。这种特征和意义的归纳可以是独特的，如在特定文化、情境下归纳出的并对解读该情境下其他行为具有启示意义的概念；也可以是一般的，虽然基于特定情境提出，但因其研究问题具有一般性，故而这种特征在其他情境中同样适用。

　　其次，理论能够提供关于政府改革和公共秩序变迁动因、影响的解释。这类解释涵盖相关改革和变迁的起因、推动力及其影响，其目的在于帮助我们理解特定事件和行为因何发生，在什么条件下发生，推动力是什么，为何以这种形态而非其他形态发生，其对现有结构产生了何种影响。尤其是，解释特定行为和结果之间的因果关联。此类研究与理论生产的关系最为紧密，其常见的创新是，对某一个习以为常的现象提出新的解释；关注到既有理论之所以成立的前提条件（或适用领域）的微妙变化，以及这种变化（或领域更替）对既有理论的颠覆和重构。

　　最后，理论还能够发掘价值标准，影响人们对于理想状态的界定。对于政府而言，理论的规范性之所以重要，在于决策者和政策执行者常常需要作出价值判断。好的理论可以影响政府形成关于什么是“好”的行政行为、什么是“善”的政府、“哪些价值”应该被优先考虑、政府行政应该产生何种公共价值的知识。这些知识可以成为政府实施行政行为、制定和执行公共政策的标准，继而提升政府行为的规范性。

　　行政学的管理转向及其风险

　　随着现代政府职能的发展，公共行政研究的议题也在不断拓展，行政学的“管理化”成为新的趋势和特点。具体表现在：议题（而非本体）成为界定和获得学科身份的标尺，即只要研究议题是“公共”的，便属于行政学研究范畴；政策（而非学理）成为研究焦点，即关注细碎的政策并以此划分研究领域，而较少关注政策背后所呈现出的共性的学理化问题；寻求精确性，以精巧的方法来寻求某种确定性，而较少关注价值与伦理。在这种趋势下，多学科知识涌入行政学学科，扩宽了公共行政的研究视野，但也涌现出诸多需要反思的问题。

　　一是“公共性”对政府本体研究的冲淡。由于公共行政研究的本体是模糊的，而现代社会的发展使得任一领域都或多或少具有“公共性”而成为公共议题，这为诸多研究以“公共性”为名进入公共行政领域提供了契机。对此，部分学者已将该现象视为公共行政学新的学科危机。不可否认，其他学科对行政学的适当融入蕴含着理论产生的机遇。这是因为，研究者所关注的问题、切入问题的视角、沿用的话语体系、选取的研究方法，一般是由其所受训练的学科决定的。仅从某个特定学科企图理解社会现象，所得到的只可能是现象的一隅。视角的转换、视野的扩宽则更有可能产生新的解释。问题是，这种融入是否应该有“边界”？行政学研究的特质在于，对研究对象（政府）的行为变化非切身观察而不可得，对经验材料的获取/分析因理论想象力高低而层次不一，对整体逻辑的探求非长时段的体察感悟而不能有。于是，越是那些需要长时段地观察政府行为变化、近距离地走进田野、在理论与经验之间反复穿梭的可能产生“好的知识”的研究，越有可能“被边缘化”。长此以往，学科“内核”便不复存在了。因此，核心问题不在于其他学科是否突破了行政学的学科领地，而在于新的研究者的进入，是否增进了对研究对象的认识？是否敏锐地察觉和捕捉到“公共之痛”？是否对既有问题提出了新的具有启发性的解释？这些问题非简单冠以“公共性”便可避而不谈的。

　　二是方法遮蔽问题。典型观点如“非量化=质性”“无数理模型便是质性”“量化优于质性”等。在方法崇拜下，行政学初学者常常苦于钻研方法而忽视对更基础的研究的发问、思维逻辑的训练。本质上，研究方法是服务于研究问题的。方法本身无所谓“好坏”，只有“适合”与否。每种方法都有其优势，也有其特定的边界，某种方法较其他方法更适合于特定的研究问题。例如，（抽样）调查适合于了解民众的态度观点，实地研究可以揭示人们在对待特定公共议题上如何相互影响，案例研究则能够凸显特定条件下的因果机制，生发和培育假设性解释关系。正是不同方法的互补和结合，才使研究问题能够得到清晰的回答，也就使理论生产成为可能。

　　三是重现象描述而轻理论阐释。行政学研究者倾向于以实践者对问题的定义来确立自己的研究问题，甚至直接沿用其话语体系。这样的做法能够提高研究成果的应用性，但实践者在不同时期关注的议题、所用的概念每每不同，而知识生产则是累积的、连贯的过程。如果仅仅是跟随实践话语亦步亦趋，而不关注众多实践背后的一些基本关系类别、行为范式和行动逻辑，则对事实的研究很容易变成对一定环境中各个互不相关也不大重要的事实的罗列，不仅难以形成连贯的、系统化的研究主题，更可能消解知识生产的自主性。

　　强化行政学研究的知识生产属性

　　要理解个人困扰，明晰社会现象，就需要超越个人的局部环境，将个人/现象置于整体的社会历史和制度中，再反观自身在整体中所处的位置，考察“我”之所以在此处的推动力（为何来此）、意义（有何意义）以及“我”与将要进入的位置之间的相互影响（局部与整体关系）。具备这种思维能力，便能在大量不同的环境中捕捉彼此间的联系。

　　首先，强化经验与理论的交互。一是关注并进入经验田野。实践的变化可以考验理论的清晰度和承载力，好的理论能够迅速识别经验变化的关键内容，用新增的经验部分来拓宽已有的理论边界。二是从观察走向参与。通过观察、访谈以及二手资料的发掘，固然能够增进对经验事实来龙去脉及其意义的“理解”，却难以基于“理解”来还原政府的行为逻辑。必要的“参与”是重要的。这包括参与到政府会议组织、报告起草、意见回应等，再将参与过程的所得所感与经验材料、理论解释进行反复比照。三是大时段的研究视野。研究视野的拉长，使研究者更容易捕捉到结构化的影响力量。相应地，一些相对次要的因素便被过滤掉，这有助于研究者作出整体性的解释。

　　其次，加强知识生产的结构化。结构化的知识，指的是知识从业者通过其研究思维将零散、孤立、平面化和无组织的观点逐步条理化、层次化并建立相互间联系的过程。结构化的知识要求对某事某物进行精确的定义，建立边界清晰的命题，发掘因果关系的联动机制。以概念为例，研究者（也包括使用者）需要清晰地界定概念的层次和具体指向，即是在何种层次上运用概念的，其指向的是个体及其行动，还是关系互动，抑或结构与机制。同理，结构化的知识还要求清晰呈现研究对象及其特定结果间的机制关联，即不仅提供A和B之间是否相关的解释，还要提供这种影响是通过何种因果机制发挥作用的解释，从而揭示解释要素和被解释要素之间联动的生发性。

　　最后，从特定情境中构建一般性的行政学知识。一是关注现象背后的一般性问题。比如，组织的形态是多样的，但无论是医院、学校、企业还是政府，都同样涉及组织结构、激励设计、管理幅度等基础问题。因此，虽然研究基于特定的场景和时空，但问题关切是基础和一般性的，这便具有了和既有知识体系进行对话的基础。二是遵循一般性的分析逻辑。比如，对某项议题的研究采用知识界普遍认可的研究方法；针对特殊经验与一般性命题之间的困惑进行发问，重点关注特殊性何以形成、特殊性与一般性之间的关系，而非特殊性的表现形态；关注特定行为背后所具有的通则式的、非个人化的、可以和其他社会事实进行对照的特征；关注一般性知识在特定情境下的作用及其影响等。

　　总之，对于应用导向的行政学研究，理论生产（知识）同样重要。而要构建理论，则需要树立规范的研究思维，包括对政府本体的关注、对真问题葆有坚持、对田野的坚守、对概念的建构和使用保持谨慎、对结构化思维的追寻等。

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院）