《全国一体化政务大数据体系建设指南》指出，鼓励依法依规开展政务数据授权运营，积极推进数据资源开发利用，培育数据要素市场，营造有效供给、有序开发利用的良好生态，推动数据基础制度体系构建。在数字政府时代，公共数据已成为支撑数字化转型的重要基础资源和关键生产要素。然而，当下公共数据融合应用、政企联动开发、推进改革的模式还需进一步探索。如何在确保安全的前提下推进公共数据开发利用，助力数字经济、数字社会高质量发展显得尤为紧要。
公共数据开发利用的“痛点”“难点”“堵点”
一是公共数据及其元数据基础不牢是痛点。公共数据质量有待提升。数字化转型初期，各地区各部门分头组织开展信息化建设工作，海量数据以碎片化的方式存储在一个个相互独立的封闭系统。由于各地信息基础条件各异，数据采集渠道、采集主体、采集标准、存储标准及结构不一致，导致不同部门数据格式的异质性、数据一致性偏低、数据汇聚的链路长。元数据体系有待加强。不少地区在元数据的使用上各自为战，数据目录间的相互操作水平低，元数据的准确性、可靠性和完整性也没法得到保障，难以支持大范围的元数据交换和目录聚合。公共数据标签有待构建。元数据并不能完全满足数据使用者对数据精准识别和开发利用的需要，还需要为数据打上特定的标签。公共数据标签进一步明确了数据属性和特征，帮助数据使用者更好地理解数据，实现数据内容与需求的高度匹配。目前各地区各部门公共数据应用场景还比较单一，使用模式相对简单，数据标签、关键字等信息描述不准确，数据及时性、完整性不够，无法满足实现数据动态化业务需求。
二是政府治理体系条块分割现象是难点。公共数据资源部门化。我国行政体制是以科层制为核心的管理体制，各部门依职能和职位进行严格的专业化分工。本业务领域的数据资源具有非常强的业务属性，专门服务于本系统需要，而无法直接共享交换应用到其他政府块状部门。自上而下的数据管理机制分散化。目前地方政府设立的大数据管理机构在中央层面尚没有对应的高级别归口部门。中央层面的大数据管理职能分散于中央网信办、工信部、国家发改委等多个部门。地方大数据管理机构的职能定位与数据统筹工作不够适配。目前地方大数据管理机构数据统一协调、统筹监管的管理机制尚未健全。基层和市、县（区）数据治理人才紧缺，人员配备捉襟见肘，面临极为繁重的数据采集和处理工作，缺少常备的技术支撑和运维能力。
三是公共数据安全风险是堵点。公共数据开放利用创造价值的同时也带来数据安全风险。根据调研反映，数据权属不清、权责不均衡以及由此产生的负外部效应是阻碍数据开发利用的关键。归根结底，是国家、政府、公共部门、数据相关主体对公共数据的持有权、加工使用权、产品经营权并不明确，难以实现公共数据的顺畅共享开放和开发利用。随着风险复杂性、关联性和衍生性特征增加，数据在生命周期各个阶段没有明确权属关系，数据安全的控制范围和责任就难以确定，数据安全也就无法保障。各部门无法控制使用和经营过程中可能产生的风险以及缺乏激励分享核心数据资产动力的情况下，出现“不愿、不敢、不能”共享的现象，导致“信息孤岛”“数据壁垒”难以打通。
推动公共数据开发利用的着力环节
公共数据开发利用是一项亟待探索的复杂系统工程。针对当前公共数据开发利用存在的“痛点”“难点”“堵点”三大难题，建议从以下三个环节入手，为公共数据开发利用提供保障，释放数据价值。
第一，加强政务数据平台支撑能力，打造公共数据高质量供给体系。以政务大数据平台建设为主要抓手，围绕构建一体化政务大数据资源体系，创新数据管理机制，深化数据高效共享，促进数据有序开发利用。一是推动数据资源“一数一源一标准”治理，加强全链路数据质量的管控。健全完善各省市数据目录功能，做到全量编目、动态更新、协同应用，实现全国公共数据数字资源“一本账”。推进数据一体化治理，完善数据回流机制和治理机制，通过数据交叉认证关联分析，提高数据供给质量和响应速度，推动数据源头治理。落实一套数据标准，对基础性、通用性的数据实行全国一套标准，全面规范数据采集、传输、存储、加工、服务的过程。二是搭建元数据管理体系和数据标签管理系统，提高数据目录的好用易用水平。尽快建立完整的元数据体系，以满足应用场景和用户需求为导向，迭代建设全国统一的数据元标准库，指导政务数据平台“依标”生产数据。建立完善规范的公共数据标签管理体系，围绕重点领域或某个实体，构建服务对象多视角的标签画像，形成“数据指南”，清晰展示数据业务知识和技术规范，让数据价值清晰化、规范化。
第二，加强数字政府顶层设计，打造与公共数据开发利用相适配的组织架构。要以系统观念、系统方法推进“整体智治”，树立“条抓块统”意识，以纵向联动横向协同为公共数据开发利用提供组织保障。一是纵向上国家层面尽快成立大数据管理机构，统筹推进国家大数据发展规划、管理和应用等工作。地方层面加快构建省级大数据主管部门与省直机构、市县（区）之间的管理协同机制。核心是建立多元主体参与改革的机制，市场能干的，政府不干，市场没有积极性的，政府要制定政策来撬动引导市场参与；培育搭建“央企+国企+民企+运营商”等新型平台，以组织变革促进全国政务大数据体系一体化、政府企业联动开发应用。二是横向上有效协同数据治理机构与业务部门，促进公共数据跨部门、跨区域、跨行业安全高效共享。加快推进区块链技术在公共数据领域的应用，推动公共数据“上链”，实现在不改变数据管理职责的前提下，各方对自有数据“共享不出库”。三是夯实基层和市、县（区）队伍基础、人才基础，完善支撑保障机制。加大基层和市、县区政府数字化专业人才引进力度，加快建立数字政府领域高层次、复合型人才培育机制。
第三，加强数据基础制度体系建设，打造公共数据开发利用新模式。落实《全国一体化政务大数据体系建设指南》，以“统筹管理一体化”等八个一体化为抓手，以“数据为民”的理念，加快形成数据基础制度体系，破除阻碍数据产权、数据交易流通、数据要素收益分配、数据治理的制度障碍，全面激活要素潜能。一是创新数据融合应用模式。探索利用安全多方计算、区块链等新技术，在确保数据安全可控的前提下，实现公共数据与社会数据深度融合应用。基于政务大数据平台设计开发数据、开放域系统，设置“受限开放数据”合规开放通道，支撑政府公共数据安全合规地向社会开放，赋能数字经济和数字社会的应用创新。二是创新数据产品服务模式。围绕特定场景业务需求，对数据进行深度融合、分析加工，形成一批标准化、可复制的算法、模型和服务产品。三是创新公共数据授权运营模式。尽快出台公共数据运营规章制度，明确公共数据授权、数据获取、运营评估和退出机制，对数据授权运营中可能出现的特殊情况制定相应的免责条款，给予一定的容错空间，以便更深入地推动数据开发。支持开展公共数据授权运营试点，在医疗、交通、社会保障等社会关注度高、基础条件较好的领域，优先选择一批经济发达、积极性高的地区先行先试，总结试点经验，形成复制推广方案。
（作者单位：之江实验室智能社会治理研究中心、清华大学公共管理学院）
