2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案对国家海洋局重要职能进行重组，一部分职能划归到生态环境部，一部分职能划归到自然资源部。对外保留国家海洋局的牌子，对内没有任何的职能体现。那么，海洋管理不重要了吗？答案是否定的。习近平总书记在有关海洋的重要性论述中指出：“21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升。”这些论述无不凸显着海洋的重要性。

　　国家海洋局因事而生。我们可以发现，随着党的十八大海洋强国战略的提出，海洋事业被摆在国家战略发展的突出位置。数十年来，我国海洋治理范式经历了从“行政区行政+行业管理”范式，到“区域治理”范式，再到“整体性治理”范式的转变过程。对其内在机理进行剖析，不仅有助于理清我国海洋行政体制变革背后的逻辑，还关系到我国海洋事业的进一步发展。1964年，国家海洋局成立。80年代初，“行政区行政”范式初现。五部委联合各沿海省市开展全国海岸带资源综合调查，沿海省市成立了“海岸带调查办公室”，在历经8年的调查后，“海岸带调查办公室”改为沿海各省市科委下属的管理本地海洋工作的海洋局（处、室）等机构。国家海洋局负责本辖区人、企业和地方政府涉海活动的管理，开始掌握一定实权。80年代后，我国进一步加强涉海行业的管理。基于陆域的行业管理部门，对海洋管理中的渔业、交通和盐业展开行业管理。在农业部，下设了主管渔业和渔政的渔业局，渔业局下设了渔政渔港监督管理局、渔业船舶检疫局。在交通部下设了港务监督局。国家海洋局对盐业、渔政、渔港、船舶、港务等进行监督管理。

　　海洋治理范式因事权而变。“行政区行政+行业管理”范式时期（1964—2000），国家海洋局事权聚焦于近海资源管理。国家海洋局成立之后，我国的海洋事业开始起步，但是囿于经济发展和技术水平的限制，对于海洋资源的开发与利用集中在近海区域，特别是海岸带、沿海滩涂的开发与利用成为海洋经济活动的重心。海岸带、沿海滩涂管理具有明显的土地管理特点。鉴于国家海洋局垂直管理体系有待进一步完善的情况，我国海洋治理以“行政区行政”为依托是相对合理的选择。在此阶段，海洋治理凸显了“行政区行政”和“行业管理”的双重特征。从纵向看，海洋行业领域的治理依赖于国家部委业务指导下的职能部门实施行业管理；从横向看，海洋作为疆域，各省市自然地在行政区管辖的陆域或海岸带向外延伸，施行“行政区行政”。在“行政区行政+行业管理”范式中，公共事权无责任主体，国家海洋局的位置处于被悬置的状态。

　　“区域治理”范式时期（2000—2013），海洋管理事权发生变化，跨行政区事权增加，受到中央的高度重视。这一时期，国家海洋局的重要性凸显。国家海洋局海洋资源的综合利用、海洋环境的协调治理、海洋权益的维护等方面的加强显示出了其地位的提升。如何将海洋跨域治理过程的溢出效应内部化，使地方政府在治理海洋事务过程中受益，是解决地方政府参与海洋跨域治理问题的核心。但现实中，该核心问题并未形成制度化，海洋问题的处理常是一事一议，缺乏一定的统筹协调。加之海洋环境问题的整体性和海洋权益维护的国际性无法通过区域治理范式有效解决，上述情况共同促使海洋区域治理范式向整体性治理转变。

　　整体性治理范式时期（2013—2018），国家海洋局事权主要围绕海洋维权、陆海环境统一展开。鉴于海洋问题和海洋执法的复杂性，2013年大部制改革进一步整合了海洋执法力量，将中国海警、中国海事、中国海监、海上缉私整合为一支队伍，即中国海警局，接受国家海洋局的领导。此外，成立国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，并统筹协调中国海洋重大事项，国家海洋局负责国家海洋委员会的具体工作。

　　条块结合时期（2018— ），随着海洋事务的增多，行为外部性、管理复杂性使得统一管理海洋在专业化愈发明显的今天，延承陆域的职能分类管理是明智的选择。这次改革是对“以陆看海、以陆定海”等传统理念的转变。在此基础上所形成的以习近平生态文明思想为指导、坚持陆海统筹的新的海洋行政管理体制，逐渐打破海洋治理过程中海洋与陆地间的区域壁垒，有助于一改往常海洋行政职能碎片化的态势，促进一体化的生态治理体系的形成。只有明确政府部门权责清单，压实地方政府管理海洋的职责，地方政府财权与事权才能更加匹配。

　　国家海洋管理事权冲突。通过对国家海洋局机构变革的梳理，可以发现，海洋治理范式转变的一个重要原因在于海洋管理事权变动和事权冲突。国家海洋局在管理海洋自然资源和环境的过程中，在一定程度上存在与其他部门事权冲突的情况。

　　与环保部存在冲突。在建设项目的环境影响评价审批中，五类海洋工程环境影响评价属于国家海洋局，这在实践中易于导致双方审批项目重叠。尤其是在保护区建设中，国家级自然保护区与海洋自然保护区区域交叉，审批又分属环保部和国家海洋局。在保护区审批流程、许可证签发等方面，存在交叉重叠式管理，与农业部渔政管理部门存在冲突。养殖权、捕捞权由渔业主管部门授予，海域使用权由海洋主管部门授予。因授予依据与授予部门均不同，统一海域内存在渔业权与海域使用权并存情况。也就是说，海域的正常使用需同时向不同行政主管部门申请。与土地管理部门存在冲突。在实践中滩涂以海岸线划分为依据，因海岸线具体位置是平均低潮线还是平均高潮线尚存在争议，导致滩涂归属土地还是海域界限模糊。相关土地管理利用法律中将滩涂视为土地，而《海域使用法》将滩涂归于海域。这就导致土地管理部门与海洋行政主管部门在滩涂上共同享有管理权。此外，海域使用权转让的相关配套健全，海洋部门若加以管理需得到土地、规划等部门的支持，这为海域使用权相关管理工作增加了难度。与水利相关管理部门存在冲突。“河海之争”带来了海洋管理部门与水利管理部门间的权责之争。例如珠江口河海重叠，水利海洋两部门均可合法管理，但由于划界问题，部门间如何规定权责为当地开发建设审批带来了一定的问题。

　　理顺海洋管理部门协同关系。国家海洋局与其他部门间由于管理边界存在重叠且部分职责相互交叉等现象，导致海洋管理事权冲突问题逐渐凸显，而海洋事权的冲突正是诱发海洋行政管理体制走向变革的重要原因。新一轮的机构改革方案将国家海洋局职责进行整合，依据海洋具备资源、环境的双重特性将其职能分散到自然资源部、生态环境部中，进一步梳理了海洋管理部门权责匹配问题，并在一定程度上理顺了海洋管理部门间的协同关系。我国行政审批改革一直在探索政府与社会的边界，部门之间的事权界定需进一步细分。在整体性治理与条块结合的治理模式下，未来可以利用大数据技术、网络技术消除信息孤岛。就此而言，事权集成或可是未来机构改革的重要趋势。

　　（本文系国家社科基金项目“中国海洋环境拐点测算与生态红线制度研究”（17BZZ030）阶段性成果）

　　（作者单位：中国海洋大学国际事务与公共管理学院）