邻避冲突泛指公众抵制“公共效益”由全社会无差别享有而“负外部性”由周边居民有差别承担的邻避设施（比如垃圾场、核电站、殡仪馆等）的群体性抗争行为。1977年美国学者欧海尔（O’Hare）在其学术研究中首次使用“NIMBY”（Not In My Backyard）来描述这种社会冲突现象。继续加快推进城市化和提升现代化水平仍然是当前我国的主要政治任务之一，该过程必将带动高速的社会流动，并加速催生城市对PX项目、垃圾处理厂等邻避设施的建设需求，邻避冲突已然成为我国现代城市治理进程中难以回避的命题与挑战。正确认识并高效治理邻避冲突是国家治理体系和治理能力现代化进程中难以回避的现实问题。
20世纪90年代以来，治理理论开始进入中国政治学界的研究视野，学界在理论层面就“治理”“善治”等研究议题开展了激烈的学术探讨，在应然层面系统回答了政府、社会与公民等主体应如何对公共事务进行合作治理等一系列问题，以期在实然层面为中国治理体制的改革与创新提供有益的学理支撑与智力支持。党和政府自2004年以来开始逐渐认同社会治理理念，为治理实践提供了广阔的政治机会与政策空间。为应对日益严重的治理风险与挑战，克服业已出现的局部治理危机，党的十八届三中全会首次提出用“社会治理”替代“社会管理”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。这标志着治理理念已得到上层建筑的认同并正式进入了国家意志层面。在此基础上，党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民“共建共享的社会治理格局”，以此不断激发全体人民参与社会治理的积极性、主动性与创造性。党的十九大报告将“共治”作为独立环节导入原有的理念框架，提出构建“共建共治共享的社会治理格局”。该理念强调政府主导的线性治理模式应转换为多元合作共治的网状模式，鼓励多元主体协同治理社会公共事务，并共同享有社会发展成果。为了更好地整合现有社会治理资源，形成治理合力并提升社会治理效能，党的十九届四中全会指出，应通过制度建设来践行共建共治共享的社会治理理念，进而提出构建适合我国国情的“共建共治共享的社会治理制度”，希望以更加科学完备的社会治理制度助力国家治理体系和治理能力现代化。由此可见，共建共治共享理念的不断深化体现了党和政府对社会治理规律认识的升华，并在治理行动上鼓励多元主体以主人翁的姿态参与社会治理，推动社会治理格局从单维管控向多维共治转变。
从“管理”到“治理”再到“共建共治共享”的一系列政策话语变迁预设了这样一个朴素而又深刻的道理：在现代社会复杂多变的风险面前，无论是公共部门还是私人部门，没有一个行动个体能够拥有解决综合、动态、复杂社会问题所需要的全部知识、资源与能力。如同任何治理主体一样，单一的政府力量终究是有限的，仅仅依靠自上而下的行政管控高效应对当前日趋复杂的治理现实局限性显现。伴随城市化进程的飞速发展，近10年来我国已相继爆发一系列引发全社会广泛关注的邻避冲突事件。邻避冲突日益彰显出的风险性、复杂性、异质性与不确定性的演化机理决定了邻避治理离不开多元主体的相互依赖与协同协力。通过对现有典型邻避冲突案例的历时性考察不难发现，由政府主导的行政管控仍是当前治理邻避冲突的主要手段，即政府作为单一治理主体主导并掌控整个邻避决策过程，但一系列典型项目案例或待定或暂缓或中止的治理结果显示，传统的行政管控模式已日益滞后于当前邻避治理的现实需求。
相关学术研究也佐证了上述结论，比如王佃利指出邻避管控思维主导着政府自上而下的单线式回应逻辑与封闭式决策过程，导致邻避困境愈演愈烈。陈宝胜认为，我国地方政府在邻避治理中主要采用强制型治理模式，单一的治理主体、强制型治理机制以及线性治理路径常使邻避治理陷入治效不彰的困境。童星、张乐表示，地方政府在邻避治理中“大包大揽”，几乎包揽邻避决策的全过程，导致公众意见有时无法顺利进入政策议程，这为邻避冲突的爆发埋下了隐患。
面对当前的邻避治理困局，学界普遍主张多元主体通过共建共治来弥补政府一元管控所带来的治理局限性。张紧跟提出，邻避治理的关键在于建立健全政府、专家与公众之间的多元协商治理制度。杜健勋认为，建构多元、互动、参与及合作的邻避治理结构是通向邻避善治的基本路径选择。谭爽表示，邻避治理应从“单中心”转向“多中心”，政府应逐步从主导方退到协调者位置，并充分发挥各社会主体的专业优势与力量。于鹏、陈语提出，邻避治理的关键在于摆脱维稳式的思维定式，构建多元主体互动沟通与对话磋商的长效机制。高军波、乔伟峰、刘彦随、陈昆仑则提出，应组建政府—市场—社会（G—M—S）的多元协同邻避治理模式，引导不同主体进行制度化与理性化的诉求表达和利益协商。
由此可见，理论研究及现实案例均佐证了这样一个事实：一元、单向的线性管控模式应转向多元、互动的协商共治模式，以更加从容地应对现代化、城市化进程带来的纷繁复杂的利益诉求与纵横交错的社会矛盾。不同于以往治理理论多侧重从学理层面论述多元主体的协同共治，“共建共治共享”理念更侧重从行动层面论证应当如何建构一套主体多元、过程共治与目标共享的治理模式，这在一定程度上能够克服传统行政管控模式主体单一、过程单向与体系封闭的掣肘。伴随民主政治空间的拓宽与公民权利意识的增长，邻避治理过程中的选址规划、环境评估、施工建设与运营管理等各个环节均需要公众共同参与，治理目标也应与公众共同享有。由此可见，共建共治共享理念与邻避治理现实相契合，将其导入邻避议题可助力治理理念的更新与转换。
（作者系南京师范大学公共管理学院院长、教授）
