网络空间治理体系和治理能力建设的基本逻辑
2020年02月20日 04:20 来源：《中国社会科学报》2020年2月20日第1869期 作者：唐庆鹏
网络空间的成长，已经充分展示了其巨大的威力和潜力。今天，人们无法回避的一个现实是，伴随着网络空间的成长壮大，网络力量正在塑造和改变既有的社会形态。但是，活跃且不断壮大的网络空间，“也可以是一个很黑暗的地方”。甚至，网络空间的“每一个进步的背后都有风险”。因此，加强网络空间治理既是必然也是必需。对于网络空间治理体系与治理能力的内容构成，人们可以基于不同的逻辑进行揭示。综合来看，有三种具有广泛影响力的理论逻辑。
技术逻辑
技术逻辑的原本意涵就是用于倡导应用科学方法来解决社会问题。而在国家治理领域中，技术逻辑则被视为一种治理体系和逻辑，其中决策者是根据他们在特定责任领域的专业知识选择的，特别是在科学或技术知识方面。互联网作为一种新技术，是出自工程师之手的杰作。因此，最初互联网的治理模式主要也是侧重由互联网工程师以技术标准和代码规制进行技术治理。信奉技术治理逻辑的人通常在提出以技术为中心的解决方案时，普遍认为通过发展完美的网络技术，许多重要的网络安全问题是可以直接解决的。有学者甚至认为，“通过法律和规范来控制技术一直是一个徒劳无益的举措，而用技术‘校正’技术则更为有效”。出于对技术的信心和期许，还有一些人走得更远，甚至觉得通过技术手段实现的权力分配能够将权力平衡从制度转向个人。然而，网络空间是一个技术/社会交互融合的新环境，技术产生影响，但并不是全部。以人为主体的网络空间有高度的社会复杂性，技术问题只是其中的一部分问题，更重要的是社会问题。技术治理突出技术在解决问题的关键性地位的同时，也赋予技术专家在决策中更多的权能。事实上，技术专家可能擅长于处理专业技术问题，但对于那些需要政治、管理予以平衡的由技术引发（或嵌入、或相关）的社会关系问题，技术专家可能并不是一个好的选择。因此，技术可以很好地协助解决网络空间安全问题，但技术不能成为一个独立胜任网络空间安全治理全部工作的治理体系。正如政治学家冈纳·尼森所言，技术治理派主要是由他们的“问题—解决”的线性认知思维模式驱动，这显然简化处理了网络空间安全治理的复杂议题。
规制逻辑
网络空间的治理，既在技术之中，也在技术之外。基于技术治理的局限性，人们意识到仅依靠“代码”来治理难以达致网络空间安全与发展目标。世界银行在《2016年世界发展报告》中更是明确指出，“在数字技术得到应用但重要的‘非数字配套机制’还未完全到位的情况下，互联网的许多问题和不足之处就会显现”。世界银行给出的互联网治理体系构成“最重要的包括确保高度竞争的法规，利用技术的技能和问责体制”。规制，又称为监管、管制或调节，是指根据一系列规则和趋势管理复杂系统的抽象概念。这个最初流行于经济领域的学术概念，现如今已经广泛应用于政治、社会诸领域。在不同领域中，该术语的含义虽略有不同，但归纳起来，规制的基本内容包括了对三个基本问题的回答：“谁规制”“规制什么”“如何规制”。其核心意涵具体来说即：其一，主体是具有强制性权威的社会公共机构（主要指政府）。如“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。其二，对社会和市场的积极干预。如果说社会和市场的活动主要是私人行为，那么规制则是公权力机构实施的公共行为，例如W. K. 维斯库斯等学者认为，规制是国家以约束制裁为手段，对私人自由决策有限制作用。其三，规制是依托法制规范和国家权力所展开的管理行为。一些学者认为，规制是关涉公共利益的规则。也就是说，“从国家制度的层面上看，规制是关于政府管理的一项重要法律制度”。
合作逻辑
随着实践的深入，越来越多的人意识到走向空间化的互联网，仅仅依靠技术手段或者政府自身已经很难有效治理。网络空间治理是公共组织、私营部门和个人之间的共同责任，需要多元利益相关主体合作共治。网络空间的合作治理肇始于对单边的技术或政府力量的反思，是建立在对他者信任的基础之上，特别是要政府信任市场和社会在安全行动中的作用。有学者指出，虽然网络空间治理中代码具有关键作用，甚至“代码即法律”，但同时代码与法律、规范、市场等要素共同治理网络空间中人的行为。苏黎世大学教授罗尔夫·韦伯认为线上世界的治理主要有传统的政府规制（Traditional Government Regulation）、国际协议与合作（International Agreements and Cooperation）、自我调节（Self-Regulation）、通过技术架构进行规则制定（Rulemaking through Technical Architecture）。而当前互联网全球治理两大理论范式中，无论是多利益攸关方模式还是多边主义模式，多元主体合作的原则都贯穿其中。实践中，国际范围内影响力较大的治理体系模型当属国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）提出的网络空间安全治理五支柱概念框架，其历年发布的《全球网络安全指数》所依据的网络空间安全治理体系五支柱包括法制、技术、组织、能力建设以及合作。而纵观学界研究状况，可以发现，基于多元利益主体的合作治理来回应网络空间安全与发展议题也已成为共识。
总而言之，无论在理论、实践还是战略上，近年来网络空间治理体系与能力建设都呈现出了综合化趋势，共同之处在于既看到技术的因素，也考虑到社会的因素；既注意到国家的力量，也看重社会力量，甚至国际社会力量。而近年来，中国在推进网络空间治理时，也超越单纯的技术主义、规制主义藩篱，综合考虑多元力量和要素在网络空间治理体系中的作用。在2018年4月20—21日的全国网络安全和信息化工作会议中，习近平总书记在部署网络综合治理能力建设时就强调，要形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的网络治理格局。显然，朝向综合治理方向进行战略性重塑，是当下中国网络空间治理体系与治理能力现代化的必然选择。需要指出的是，这种战略性重塑并不是对网络空间其他治理主体的拒斥，而是基于治理原则上的调整和优化，它在理论上回应并契合了当下网络空间治理的发展逻辑。
实际上，党的十八届三中全会已经将国家治理现代化确定为改革的目标，党的十九届四中全会更是明确提出国家治理体系与治理能力现代化的目标。治理的理念在我国已经深入人心，治理理念取代传统的管理思维，开始渗入国家各个领域。相应地，在网络空间相关事务管理上，“网络空间治理”是从中央到地方、从政界到学界都较为常见的话语表达。应该说，治理的原则遵循多元主体互动合作的逻辑，主张在公共事务治理中各种权威力量之间相互尊重的多元合作共治。由此，无论是从理论逻辑还是社会事实来看，中国网络空间治理迈向综合治理已成为一个显见的实践进程，中国网络空间综合治理格局正在成型、成熟。
（作者单位：南京师范大学泰州学院）
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