2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称“黄河法”），将于2023年4月1日起施行。这部法律的一个重要特点，是为我国江河流域立法作出了创新贡献。我们要学好用好黄河法，依法推进黄河流域的生态保护和高质量发展。

　　对黄河流域进行专门立法十分必要

　　流域是一个从源头到河口的天然集水单元，是一个水系的干流和支流所流过的整个地区，是一个确定的自然地理单元。在流域这个自然地理单元上，存在着诸多自然地理要素——土地、土壤、植被、地貌、岩石等，同时也存在着人类的经济和社会活动，比如水资源开发利用、土地利用等经济和社会活动，因此，对一个特定的流域实施全流域管理十分必要。反之，如果将一条河流人为地划分为不同的行政区，而对该行政区的区域管理过于强势，使流域管理得不到应有的尊重，就会因违背自然规律而产生各类灾难。

　　鉴于黄河的特殊性，更加需要强化流域管理。这是因为，黄河流经9省区，两岸土质疏松，极易引发因水土流失而加剧的洪水灾害。黄河洪水历来是中华民族的心腹之患，也是黄河治水的难点所在。根据历史洪泛情况，黄河一旦决口，水沙俱下，向北打乱海河水系，向南打乱淮河水系，灾害影响范围涉及冀、鲁、豫、皖、苏五省、24个地区（市）、110个县（市），人口约1.3亿人；黄淮海平原基础设施将遭到毁灭性破坏，河渠淤塞、良田沙化造成的生态灾难将长期难以恢复。1938年国民党政府时期，黄河决口，造成黄泛区饥荒连年、饿殍遍野，形成了“百里不见炊烟起，惟有黄沙扑空城”的景象。现阶段，对黄河流域如果不进行强有力的控制或者控制能力不足，最终也会出现灾难性的后果。因此，加强黄河流域的全流域管理，并相应进行专门立法，是十分必要的。

　　黄河立法在强化流域管理中的总体思路

　　黄河立法在强化流域管理中的总体思路是，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示精神和党中央决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面落实党中央关于黄河发展的规划安排，着力完善科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展法律制度。

　　一是以问题导向。针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情况，在解决河流共性问题的同时，对黄河流域的特殊问题采取特别的治理措施，充分体现黄河流域的特点。二是建立健全有力的管理制度。紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的重大问题和目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出制度安排。三是注重立法统筹。在平衡好保护与发展、保护与利用关系的同时，特别考虑将党和国家长期以来在黄河保护中行之有效的成功经验上升为法律规定，并对仍需探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出适当的制度完善空间。

　　黄河法为我国流域立法作出新探索

　　一方面，贯彻全流域管理理念。集中体现在适用范围、体制机制、规划与管控、水资源节约集约利用、生态保护与修复、水污染防治、水沙调控与防洪等多方面。例如，黄河法规定，黄河流域生态保护和高质量发展以及各类生产生活、开发建设活动，都应当遵守本法；该法的适用范围包括黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。该法明确将适用范围适用于黄河流域的9省区，为强化全流域管理奠定了地域基础。又如，黄河法规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。尤其明确规定，水利部的黄河水利委员会及其所属管理机构，依法行使流域水行政监督管理职责，为黄河流域的统筹协调工作提供支撑保障。生态环境部的黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作。这些新规定，充分体现了全流域管理的实际需要，为强化黄河流域管理提供了有效的体制机制保障。再如，黄河法规定了黄河流域规划体系、规划水资源论证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖岸线管控、水沙统一调度等制度措施，为充分发挥规划的引领、指导和约束作用，提供了明确的法律依据。

　　此外，针对黄河流域污染和水沙关系等突出问题，黄河法规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施，为强化黄河流域的污染控制，严密控制环境风险，提供了独特的法律制度保障。为保障黄河安澜，黄河法要求建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。

　　另一方面，在黄河文化保护与传承、助力高质量发展和保障监督等方面突出黄河流域的特点。首先，黄河法规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施，这些规定反映了黄河流域的特殊文化和历史，体现了对黄河文化遗产进行系统保护的法律刚性保障。其次，黄河法规定了城乡融合、城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施，体现了只有实现黄河流域的高质量发展，才能真正保护好黄河的流域治理新思路。再次，黄河法明确了财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等支持措施，规定了政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期工作报告等制度，为黄河流域的有效治理提供了政策支持和经济保障。最后，根据党中央关于用重典治理环境违法行为的要求，黄河法对违反该法规定的行为设定了严格的法律责任，并做好与相关法律、行政法规的衔接，为保障法律的有效实施，预设了良好的前提。

　　黄河法是我国第二部流域法律，这是继《长江保护法》实施后，我国流域生态文明建设的又一标志性立法成果。认真总结制定黄河法的宝贵经验，对于推动黄河流域生态保护和高质量发展，提高我国江河流域管理的立法水平，必将产生重大和深远的影响。

　　（作者系天津大学法学院讲席教授）