全国人大常委会从1984年11月1日通过《水污染防治法》，到2020年12月26日通过《长江保护法》、2021年12月24日通过《湿地保护法》，已颁布涉淡水法律不少于10部，按颁布时间先后为序，至少还包括《渔业法》《水法》《水土保持法》《防洪法》《防沙治沙法》《突发事件应对法》《航道法》等。可以说，我国在涉水法建设上已经取得了辉煌的立法成就。2022年，《黄河保护法》在广大环境法学者和在国家水利、生态环境、农业农村等部门工作的同志们密切关注下也正式颁布，这是我国涉水法建设的新成就。
全面规范黄河流域涉水法律事务
除《长江保护法》外，如果说上述9部法律都是就某一个事务领域确立原则、建立制度、设定行为规范、提出工作要求等，那么，《黄河保护法》则对这些法律的重要内容做了全面的吸收。比如，《突发事件对应法》宣示，“国家建立健全突发事件监测制度”，要求“县级以上人民政府及其有关部门”“根据自然灾害、事故灾难”等的“种类和特点”，“建立健全基础信息数据库，完善监测网络”（第四十一条），《黄河保护法》则要求“黄河流域统筹协调机制”“统筹协调国务院有关部门和黄河流域省级人民政府”，“在已经建立的台站和监测项目基础上”，“健全”包括“自然灾害”和“气象”等在内的“监测网络体系”（第十二条）。
再如，《水法》规定，“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”（第八条第一款），《黄河保护法》对节约用水也提出了要求。其第九条规定：“国家在黄河流域强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，鼓励、推广使用先进节水技术，加快形成节水型生产、生活方式，有效实现水资源节约集约利用，推进节水型社会建设。”
又如，《水土保持法》要求“加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度”（第三十条第一款），要求“地方各级人民政府及其有关部门”“在水力侵蚀地区”“组织单位和个人，以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理”。《黄河保护法》对相关措施、制度也给予了高度重视。其第三十三条对“国务院水行政主管部门”提出的要求是“会同国务院有关部门加强黄河流域砒砂岩区、多沙粗沙区、水蚀风蚀交错区和沙漠入河区等生态脆弱区域保护和治理，开展土壤侵蚀和水土流失状况评估，实施重点防治工程”，对相关“县级以上地方人民政府”提出的要求是“组织推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、黄土高原塬面治理保护、适地植被建设等水土保持重点工程，采取塬面、沟头、沟坡、沟道防护等措施，加强多沙粗沙区治理”。
对黄河流域相关事务规定更具体
如果说《水法》《水污染防治法》等涉水法律都广泛适用于我国主权范围内的所有流域、水域，所有的江河湖泊，那么《黄河保护法》则是针对黄河保护的实际需要而制定的专门法，是仅适用于黄河流域的流域法。在这个意义上，其他涉水法律是一般法，而《黄河保护法》是特别法。这部特别法在立法上取得的重大成就是将一般涉水法中的许多制度、规范等按照更有利于实现对黄河保护的要求转化为只在黄河流域实施的具体制度或具体要求。比如，《渔业法》授权“国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门”就“重点保护的渔业资源品种及其可捕捞标准，禁渔区和禁渔期，禁止使用或者限制使用的渔具和捕捞方法，最小网目尺寸以及其他保护渔业资源的措施”等做出“规定”（第三十条第二款）。而《黄河保护法》直接宣布，“国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度”，“禁渔期内禁止在黄河流域重点水域从事天然渔业资源生产性捕捞”，并要求“国务院农业农村主管部门制定”实施禁止的“办法”，要求“黄河流域县级以上地方人民政府”“做好禁渔期渔民的生活保障工作”（第四十二条第二款）。
再如，《航道法》为保持河道稳定，除明确宣布“禁止”在“砂石禁采区采砂”，禁止“无证采砂”、不按“批准的范围和作业方式”采砂等行为外，对其他“在河道内采砂”的，要求其遵守“有关法律和行政法规的规定”（第三十六条）。而《黄河保护法》根据黄河河道保护的需要，一方面，直接建立具体的黄河流域禁采区和禁采期制度。其第六十九条第二款规定：“黄河流域管理机构和黄河流域县级以上地方人民政府依法划定禁采区，规定禁采期”；“禁止在黄河流域禁采区和禁采期从事河道采砂活动”。另一方面，对其他“在河道内采砂”的，规定实行采砂许可制度。其六十九条第二款规定：“国家实行黄河流域河道采砂规划和许可制度”，在黄河流域河道采砂“应当依法取得采砂许可”。
又如，《防洪法》将“长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案”的制定职责交给了“国家防汛指挥机构”，对“跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案”的制定做了“会同”安排，即“由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定”（第四十条）。黄河是“长江、黄河、淮河、海河”这一类重要江河中的具体的一条，对这条具体的重要江河的“防御洪水方案”等，《黄河保护法》做了具体的安排。对作为整体的黄河的“防御洪水方案”的编制，该法将权力授予“国务院水行政主管部门”。对“黄河干流和重要支流、重要水工程”的“洪水调度方案”的编制，该法规定实行“黄河流域管理机构”“会同”“黄河流域省级人民政府”的体制（第六十三条）。
针对特殊情形做出特别安排
《湿地保护法》在其执行体制上除授权国务院林业草原主管部门“负责湿地资源的监督管理”“湿地保护规划和相关国家标准拟定”等工作，要求国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等其他有关部门，“按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作”外，规定建立“协作和信息通报机制”，即“国务院林业草原主管部门”和“国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门”的“湿地保护协作和信息通报机制”（第五条），而《黄河保护法》根据黄河流域的特点，对协作、协调做了特别安排。一方面，该法建立“省级协调机制”。其第四条第二款规定：“黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。”另一方面，该法要求“相关地方”“根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作”，以便“协同推进黄河流域生态保护和高质量发展”（第六条）。
再如，《水污染防治法》只是要求“排放工业废水的企业”采取措施，收集和处理其所产生的“废水”，要求对“含有毒有害水污染物的工业废水”实施“分类收集和处理”（第四十五条），而《黄河保护法》根据黄河流域工农业生产活动造成水污染的一些特殊情况，提出“加强油气开采区等地下水污染防治监督管理”的要求，对有关生产者提出《水污染防治法》等法律不曾提出的要求。该法第七十八条规定：“黄河流域县级以上地方人民政府应当加强油气开采区等地下水污染防治监督管理”。“在黄河流域开发煤层气、致密气等非常规天然气的，应当对其产生的压裂液、采出水进行处理处置”。此外，《防洪法》对“黄河滩区”（第六十六条）所做的安排，《防沙治沙法》对“三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库”等所做的专门规定（第七十条）等，《黄河保护法》都有不同于一般涉水法律的特别处理。
（作者单位：浙江工商大学法学院）
