《黄河保护法》抓住黄河保护主要矛盾问题，呼应黄河流域治理紧迫需求，构建了具有系统性、整体性、协同性、时效性的制度体系，以法律的形式为黄河流域生态保护和高质量发展提供了统筹治理、整体保护方案。

　　篇章布局上彰显统筹治理、整体保护

　　《黄河保护法》共十一章，除了附则是关于法律术语和施行日期的说明，其余十章都鲜明体现了统筹治理、整体保护的理念和进路。比如，总则第一条关于立法目的的表述共有六层含义：加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展。这六个方面系统考虑生态环境保护与水安全保障、水资源利用，综合推进经济、社会、生态与文化发展，兼顾平衡人与自然的关系、当前与长远的利益，突出了问题应对的全面性和制度构建的统筹性。分则第三章及第六章、第五章、第四章、第七章、第八章，分别对应于立法目的的前五个方面作出具体、特殊规定，第一章、第二章、第九章、第十章涵盖此五个方面进行综合规制，十章内容又同时体现立法目的第六个方面的要求。这样的篇章布局与立法目的紧紧相扣，相互之间逻辑严密、浑然一体，整体上擘画了黄河流域统筹治理、整体保护的法律制度全景图。

　　体制机制的统筹性、协同性

　　《黄河保护法》总则部分用很大篇幅明确了黄河流域生态保护和高质量发展的体制机制，其中一个突出特点就是具有统筹性、协同性。比如，根据其中第4—6条的规定，国家建立黄河流域统筹协调机制，沿黄省区可建立省级协调机制，黄河流域相关地方要加强协作，形成跨区域协调机制、全流域管理体系。这种中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，是对黄河的问题“根子在流域”的深度把握和有效应对。总则部分还规定了国务院水行政、生态环境等部门在黄河流域生态保护和高质量发展工作上的职责分工，明确了黄河流域统筹协调机制对国务院有关部门和黄河流域省级人民政府在建立健全黄河流域信息共享系统等事务上的统筹协调职能，要求黄河流域统筹协调机制设立黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会等，从而将国家统筹协调与地方行政管理、区域治理与流域治理、政府部门分工协作与吸纳社会力量参与有机结合，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了全面而具体的管理体制与治理机制。

　　生态保护与修复“流域一盘棋”

　　黄河流域最大的问题是生态环境脆弱，因此，《黄河保护法》第三章针对黄河流域生态保护与修复安排了丰富的规则制度，法条数量（15条）仅次于总则（19条）。该章内容坚持全流域一盘棋，统筹谋划，系统规制。一是坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。二是从源头到河口、干支流、左右岸统筹谋划、分类施策，如加强上游水源涵养区保护、上中游水土流失防治、下游淤地坝建设、入海河口三角洲湿地生态保护与修复。三是实行水量与水质、地表水与地下水综合保护与治理，如要求有关部门加强生态流量管控和生态水位保障，要求黄河流域水生生物完整性指数与黄河流域水环境质量标准相衔接，规定了黄河流域地下水超采区的划定与综合治理制度。四是实行水与地综合整治，如要求黄河流域县级政府划定并公布禁止开垦的陡坡地范围，组织开展退化农用地生态修复，加强对矿山的监督管理。黄河的一大特点是泥沙含量高以致下游有些河段成为悬河，对此，治“地”兼治“水”是治本之策。

　　水资源利用、水沙调控的统筹管理

　　黄河流域最大的矛盾是水资源短缺，最大的威胁是洪水。《黄河保护法》第四章、第五章分别对水资源节约集约利用、水沙调控与防控安全进行规制，内容都具有明显的统筹管理的特点。一是规定黄河流域水资源优先满足城乡居民生活用水、保障基本生态用水、统筹生产用水，体现了人与自然、生产与生活的统筹兼顾。二是规定国家对黄河水量统一配置，对黄河流域水资源、水沙统一调度，黄河流域各地在分配水量指标内取用水、履行属地管理的水沙调度职责，由此可以形成流域管理的合力，实现流域取用水总量不超过整体控制指标和流域整体水沙关系和谐。三是将硬性管控、弹性激励、社会参与、市场机制等多措并举，一方面实行黄河流域取水许可、河道采砂规划和许可、强制性用水定额管理、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录等制度，另一方面支持企业节水技术改造和污水资源化利用；一方面组织农业、工业、服务业、公共机构、公众等共建节水型社会，另一方面培育合同节水等节水市场。四是规定统筹黄河干支流防洪体系建设、加强流域间防洪体系协同，构建科学高效的综合性防洪减灾体系。

　　环境质量目标导向下的污染综合防治

　　《黄河保护法》第六章专门规定污染防治，内容紧扣综合治理、系统治理、源头治理。该章首先提出了加强黄河流域农业、工业、城乡生活污染综合治理，推进重点河湖环境综合整治的总括性要求，然后对黄河流域水环境质量标准、流域各省区重点水污染物排放总量控制、排污口监管整治、土壤和固体废物污染防治、地下水污染防治、有毒有害化学物质环境风险评估与管控、持久性有机污染物等新污染物管控作了具体规定。该章第一次在法律层面设专门条款对新污染物管控提出明确要求，是对污染防治范围的重大突破和创新，补强了污染防治的综合性。此外，该章将各类污染防治置于水环境质量改善的目标导向下，以流域水环境质量标准、水污染排放标准来约束流域各省区重点水污染物排放总量和各类排污主体的行为，能够实现联防联控，共同促成黄河流域良好的水环境质量。

　　统筹促进高质量发展

　　黄河流域最大的短板是高质量发展不充分，对此，《黄河保护法》第七章统筹生态与发展、城市与乡村、生产与生活，对促进黄河流域高质量发展作了比较全面的规定。该章明确提出，坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局。根据该章的规范内容，黄河流域各地要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴战略、新型城镇化战略、中部崛起与西部大开发等区域协调发展战略的实施，产业结构和布局、城乡规划、基础设施建设等方面贯彻生态优先、绿色发展原则，城乡居民形成绿色低碳的生活方式。落实这些要求，必将带来黄河流域从发展理念到发展方式、生活方式的全面优化升级转型。

　　全方位保护传承弘扬黄河文化

　　《黄河保护法》第八章为保护传承弘扬黄河文化提供了法律依据。该章内容涵盖编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划、推动黄河文化体系建设、挖掘与整合黄河流域文化资源、建造黄河文化载体、塑造黄河文化品牌、开拓黄河文化传播渠道、扩大黄河文化的社会认同感和国际影响力等，既强调保护黄河流域水文化遗产、农耕文化遗产、地名文化遗产等物质文化遗产，又强调挖掘与保护黄河流域非物质文化遗产；既注重政府部门组织开展黄河文化和治河历史研究、组织指导黄河文化资源调查和认定、建设黄河国家文化公园和黄河文化旅游带等，又注重采取政府购买服务等措施支持单位和个人参与提供黄河公共文化服务。将黄河文化的挖掘与展示、保护与传播、创造性转化与创新性发展并重，将黄河文化保护传承弘扬与黄河流域各地城乡建设、旅游服务业发展深度融合。这些都体现出统筹兼顾、全面保护的进路，为全方位建设黄河文化体系、推动区域高质量发展提供了法治契机。

　　（作者系河南省社会科学院法学研究所所长、研究员）