推进横琴粤澳深度合作区、粤港澳大湾区建设是党和国家推动形成全面开放新格局的新举措，也是进一步丰富“一国两制”事业的新实践。习近平总书记多次对横琴粤澳深度合作区（以下简称“横琴深合区”）建设作出指示，指出横琴有粤澳合作的先天优势，特别要做好粤澳合作开发横琴这篇文章。2021年9月，党中央、国务院颁布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》），明确提出要用足用好经济特区立法权，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。建设“横琴深合区”这一战略机遇为经济特区立法权改革创新指明了方向，为经济特区立法在粤港澳大湾区建设背景下实现粤澳规则衔接和机制对接，提供了新动能，赋予了新使命。
规则衔接和机制对接
《总体方案》强调合作区应围绕“促进澳门经济适度多元发展”一条主线，“促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富‘一国两制’实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地”四大战略定位展开建设。为此，《总体方案》还进一步提出合作区到2024年、2029年、2035年三大阶段性发展目标，以确保合作区发展符合中央对于“横琴深合区”的新定位和新使命。
“横琴深合区”汇集了两种社会制度、两大关税区、两种货币、两种法律制度等背景，代表了粤澳两地不同的规制和体制优势。在“横琴深合区”的建设中，积极探索粤澳规则衔接和机制对接，既是落实促进澳门经济适度多元和保持澳门长远稳定发展的基本要求，也是在“一国”前提下发挥“两制”所长、推动琴澳一体化的必由之路。
一方面，澳门由于受到经济结构单一、土地资源紧张、人口规模小、人才资源紧缺等因素的限制，亟须解决空间和人才两大问题。“横琴深合区”的地域范围和横琴逐渐完备的经济社会基础，为澳门经济适度多元发展和澳门青年开辟了广阔的地理空间和就业机会。同时，针对澳门人才培育不足、外部引进不够的问题，澳门在建设“横琴深合区”和融入国家发展大局过程中，通过培育具有澳门特色的科技研发、中医药、文旅会展商贸、金融等新产业，为澳门培养和储备人才，保障澳门长远发展。另一方面，“横琴深合区”建设应充分发挥“一国两制”的制度优势，大胆创新。《总体方案》以发展和创新为主题，将“横琴深合区”设定为我国改革开放的新高地，表明“横琴深合区”建设不仅是涉及广泛的综合性改革过程，更是在制度创新中衔接规则、对接机制的整合过程。澳门作为独立关税区、国际自由贸易港，长期以来实行自由贸易、低税政策，与欧盟和葡语系国家保持密切的经贸往来。“横琴深合区”通过制度的结合，将澳门的自由港政策和国际交往优势延伸至整个区域，逐步形成生产要素高效有序流动、接轨国际的营商环境，集聚全球创新资源，服务国家全面改革开放大局。
珠海经济特区立法权面临改革创新挑战
珠海作为经济特区和“横琴深合区”所在地，具有设区市的立法权和由全国人大授予并经《立法法》确认的经济特区立法权，也是《总体方案》中强调要“用足用好珠海经济特区的有利因素”之一。在“横琴深合区”成立前的横琴新区开发和建设过程中，珠海市人大及其常委会通过经济特区立法权，特别是立法变通权，在专业资格、争议解决等领域出台了多项推进与港澳规则衔接的地方性法规，为解决“澳门体制过不来，内地体制过不去”的问题积累成功经验。这在后来颁行的《总体方案》中给予了充分肯定。
不同于原横琴新区和中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区时期发展外向经济的定位，“横琴深合区”功能定位更为多元，包括配合解决澳门在发展过程中所面临的深层次问题，推动澳门更好融入国家发展大局；推动构建琴澳一体化发展新体系，为澳门“一国两制”实践注入新动能等。因此，在“横琴深合区”规则和机制构建中，经济特区立法权发挥作用的挑战在于：一是如何配合解决澳门发展问题和民生需求。横琴自2009年实施《横琴总体发展规划》以来，经济社会发展取得显著成绩，已成为促进澳门经济适度多元发展和澳门居民就业生活的重要平台。随着“横琴深合区”建设的推进，如何在横琴106平方公里的有限空间里，通过发展澳门特色产业、打造与澳门趋同的生活环境，实现澳门经济的适度多元和澳门居民宜居宜业目标，要有所为、有所不为。
二是如何克服粤澳市场经济体制和社会制度差异。澳门在政治、经济、社会管理等方面仍与内地存在较大差异，强调市场主体的自主性，减少政府干预。内地的社会主义市场经济体制，坚持发挥市场主体资源配置优势与政府调控功能并重。由此，澳门市场主体在“横琴深合区”难免在行政管理等方面遇到体制差异带来的营商困难。例如，澳门长期实施低税和跨境资金自由流动等政策，而内地税率高于澳门，出于监管目的对跨境资金流动存在限制要求。
三是如何体现“横琴深合区”粤澳共商共建共管共享。随着《总体方案》确立了粤澳共商共建共管共享横琴这一新体制，澳门特别行政区直接参与合作区的决策和管理，利益相关者成为管理主体之一，具有实质性甚至主导性的合作权力。在规则和体制上，合作区产生了需要体现“你中有我、我中有你”一体化发展内容的需求，需要进一步突破以往以内地单方为主导的实践，体现粤澳共同建设和管理合作区的权责新要求。
实现琴澳经济社会一体化
一是聚焦重点民生项目，推进澳门民商事规则延伸适用。《总体方案》关于“横琴深合区”作为便利澳门居民生活就业的新空间的战略定位，凸显民生合作在“横琴深合区”建设中的龙头地位。发展“横琴深合区”的最终目的在于保障人民的福祉，以民生发展统领粤澳深度合作，粤澳共同利益和需求高、争议少，有利于同步推进经济、社会、文化等领域的规则衔接、体制对接工作。横琴澳门新街坊项目作为粤澳深度合作代表性的综合民生工程，以营造趋同澳门生活环境为目标，探索将澳门的教育、医疗、社会保险等公共服务延伸到“横琴深合区”的可能性。经济特区立法权在已有立法实践的基础上，推进此项目中专业人员资格认证、社会服务标准等粤澳规则衔接和体制对接，充分发挥此项目的示范和引领作用，确保澳门居民“愿意来、留得住、住得好”，把“横琴深合区”打造为澳门居民宜居宜业的新家园。
二是助力澳门特色产业，持续优化“横琴深合区”营商环境。横琴位于粤澳深度合作和粤港澳大湾区建设的前沿，直面两地市场规则、监管标准等体制机制差异和障碍。用好用足特区立法权，加快对澳门具有特色和优势的中医药、金融、会展、旅游、文创等产业提供制度支持；同时，在经济管理、公共服务、人员往来等改善营商环境关键领域，利用特区立法权的先行先试和变通立法优势，有效推进“放管服”改革和民商事领域规则衔接，兼顾具体领域的国际先进成熟经验，对接国际高水平经贸规则，助力粤澳“拼船出海”共同探索国际市场。
三是围绕体制创新，探索粤澳共建融合型管理模式。《总体方案》确立的粤澳共商共建共管共享新体制，本身就是对两地适用规则衔接、管理机制对接的突破性创新。“横琴深合区”立足改革创新的实践，充分利用经济特区立法权，首先，要及时转化习近平总书记关于合作区建设的重要指示和党中央关于“横琴深合区”建设的决策部署，以法定的权利义务的形式落实到具体条文；其次，积极吸收澳门法律和管理制度有益内容，体现粤澳共商共建共管共享的“两制”元素；最后，制定配套地方性法规，做好“横琴深合区”属地管理工作，配合“横琴深合区”管理委员会和执行委员会，为“横琴深合区”的社会治理和有序发展提供法治保障。
（本文系广东省哲学社会科学规划项目“经济特区立法权路径下横琴粤澳深度合作区规则衔接研究”（GD21SQFX03）阶段性成果）
（作者系北京师范大学法学院特聘教授）
