“完善国家创新体系，加快建设科技强国”是国家实施创新驱动发展战略的主要任务。科技体制、科技治理体系和国家创新体系是围绕“科技创新”而形成的“三位一体”的制度、体制和机制。其中，科技治理体系现代化嵌入国家创新体系建设，形成了多重张力。而平衡多重张力之间的关系，有助于更好地推动科技治理体系现代化，构建中国特色国家创新体系。

　　政府主导与企业主体

　　作为中国国家创新体系的主要优势，政府主导体现在大学研究机构的体制、企业的所有制结构、国家科技计划项目、国家科技奖励制度等多个方面。然而，政府来源研发经费占全社会研发经费投入比例持续下降，仅维持在20%左右，一定程度上弱化了政府主导科学研究（基础研究和应用研究）的功能。据统计，中国全社会研发经费中的科学研究占比仅为15%左右，远低于发达国家30%左右的比重。

　　中国科技体制改革的目标是解决科技与经济的结合问题，所以“支持鼓励企业成为技术创新主体”。企业研究与试验发展（以下简称“研发”）经费投入占全社会经费投入比重超过50%，一直是政府的主要政策目标。2020年，中国企业研发经费支出占比已高达76.6%，超过OECD国家的平均水平。企业已经成为中国技术创新体系的资源承载主体。然而，企业主体地位的确立仍然存在“重形式，轻功能”的现象。为此，国家“十四五”规划再次提出要“强化企业创新主体地位”。企业技术创新主体的内涵不仅仅是资源承载主体，还要成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体。

　　平衡好政府主导和企业主体之间的张力，关键在于在构建国家创新体系的过程中，明确政府与市场的职能，进一步处理好政府和市场关系。其中，国有企业是政府主导和企业主体的交汇点。2021年，中央企业的研发经费投入为9045.9亿元，占全社会研发经费的32.4%，占企业研发经费超过40%。从这个意义上而言，中央企业以及地方国有企业正在成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体，以及确立企业技术创新主体地位的关键。

　　中央政府与地方政府

　　政府主导的国家创新体系不仅体现在中央政府的全局组织和协调，还包括地方政府在区域层面的支持和引导。而地方科技创新力量是中国国家创新体系的显著特色。

　　在目前全球主要的科技创新力量中，美国因其地域空间范围与中国类似，具有一定可比性。美国是联邦制国家，各州被视为联邦拨款的受益者或联邦研发投资的承载者，缺乏开展自主研发的积极性。直到20世纪80年代，各州才意识到研发投入的重要性，但州及地方政府在美国政府研发支出中的占比总体偏低，2018年仅占3.58%。中国的情况则完全不同。1999年中国地方财政科技支出已占全国财政科技支出的34.6%，且近20年来一直处于快速增长状态，2012年地方政府首次超过中央政府占比，2020年这一比重已高达62.8%。

　　2019年5月，国务院办公厅印发《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确中央财政侧重支持全局性、基础性、长远性工作，地方财政侧重支持技术开发和转化应用。中央政府和地方政府财政科技支出占比的此消彼长，引致了两个方面的挑战。一是中央政府占比下降，全局性、基础性、长远性科技工作可能难以满足国家整体发展的需求，如基础研究、行业共性关键技术等。二是地方政府出于执行中央政府战略和提升区域竞争优势的考虑，大规模投入科技创新活动，但也可能加剧区域发展的不均衡。

　　平衡好中央政府和地方政府之间的张力，体现为分工与合作。一方面，进一步强化中央政府开展的全局性、基础性、长远性的科技工作，特别是基础研究和应用研究；而地方财政投入应强化研发内涵，聚焦技术开发。另一方面，加快推进和完善全国技术要素市场建设，让科技创新成果跨区域自由流动，让科技的种子在各地开花结果。此外，还应充分发挥中央对地方转移支付的作用，不断增强区域发展的平衡性协调性。

　　任务导向与自由探索

　　政府主导国家创新体系的一个重要优势，是通过国家战略需求和任务牵引引领资源配置，即任务导向型的治理模式。其中，国家科技计划（专项、基金等）是政府支持科技创新活动的重要方式。根据《关于国家科技计划管理改革的若干意见》，在国家科技计划体系中，基本计划以提供公共科技产品为主，范围广、周期长；重大专项是政府围绕国家战略目标而设立的科技计划，目标明确、阶段性强。2014年出台的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将我国科技计划（专项、基金等）整合成五类，进一步强化“聚焦国家重大战略任务”。正是通过“集中力量办大事”的体制优势，我国已在航空航天、远洋探测以及医疗卫生等领域取得一系列重大研究进展和成果。

　　自由探索多由科学家自主选择研究课题，强调个人的主动性和创造性。当前，我国自由探索类研究相对较弱。2014年国家科技计划项目改革之后，国家自然科学基金委员会成为资助自由探索类基础研究的主要机构。《国家自然科学基金2020年度绩效评价报告》指出，“面上项目、青年科学基金项目等量大面广、自主选题类项目类型资助经费占比偏低”，2020年在自然科学基金资助直接费用总额中占比为58.62%。这一趋势可能带来新的挑战。一是，任务导向型治理如果任务目标不明确、探索性强、短期压力大，可能出现不符合科学发展规律的决策，同时产生较高的机会成本。二是，任务导向型治理在基础研究领域的不断拓展，可能导致大量基础研究人员失去自由探索的积极性，更多追求目标明确的阶段性项目，进一步压缩自由探索类研究的资助空间。

　　平衡好任务导向型和自由探索型之间张力的关键，在于实事求是地遵循科学规律。这就需要围绕国家重大战略需求和世界前沿科学领域，让科学家自主确定研究课题、团队及经费使用，并针对不同类型项目采取不同研究模式。任务导向型适用于目标明确的技术和工程类项目，自由探索型更适合好奇心驱使的基础科学类项目。

　　开放创新与自主创新

　　改革开放40多年来，我国通过“引进来”和“走出去”融入了全球创新网络，国家创新体系基本形成双向开放态势。一方面，通过“引进来”的创新体系内向国际化，我国显著提升了技术发展水平，但也出现了过度依赖国外关键核心技术、产品附加值偏低等问题。2018年中美贸易摩擦以来，我国在关键基础零部件元器件、关键基础材料、先进基础工艺等方面的短板进一步凸显。我国在2006年就提出“自主创新”战略，2021年又提出要“高水平科技自立自强”，这既是国家发展的需求，也是开放创新的需要。只有增强自主创新能力，加快实现高水平科技自立自强，才能在全球价值链中占据有利位置，获取更高附加值。另一方面，通过实施“走出去”战略，我国国家创新体系的外向国际化也显著提升。截至2020年末，中国对外直接投资存量达2.58万亿美元，成为全球第三大外商直接投资来源国。一大批中国企业已在全球范围内进行研发布局。

　　然而，新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，加之新冠肺炎疫情全球大流行，经济全球化遭遇逆流，民族主义和保护主义抬头，坚持开放创新与自主创新之间的辩证统一是科技治理必要的张力。自主创新是开放创新的前提和基础，开放创新是自主创新的途径和手段。科技自立自强不是要搞封闭创新，积极吸纳国外优势技术是为了更好提升自主创新能力。

　　当前，我国科技治理体系正在多重张力下运行，如何平衡和调适这些张力是科技治理体系现代化的关键。中国情境下的科技治理体系现代化，必须要发挥好社会主义市场经济体制的优势，构建更加完善的要素市场化配置体制机制，推动有效市场和有为政府更好结合，着力构建以企业为主体、以市场为导向、产学研用深度融合的国家创新体系，坚持走中国特色的自主创新道路。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新形势下我国科技创新治理体系现代化研究” （20&ZD074）阶段性成果）

　　（作者单位：大连理工大学经济管理学院）