党的十八大以来，基层治理逐渐迈入强国家时代，乡村治理的“国家性”色彩与日俱增。然而，由于制度文本和制度实践之间的差距乃至背离，国家意志要在基层社会真正落地并转化为国家治理效能尚存在巨大的提升空间。国家政策执行效能的差异化表明，国家自主性目标的实现在范围和程度上都存在着差异。将“国家自主性”这一概念置于基层治理语境下予以考察和解读，是拓展国家自主性研究的重要抓手，也是拓展中国国家自主性理论本土化研究的切入点。

　　国家意志的表达与执行

　　从逻辑上说，国家意志的表达与执行是国家自主性的一体两面。就理论逻辑而言，国家自主性目标的实现贯穿于国家意志表达和执行的全过程。就现实逻辑而言，文本形态的国家意志转化为现实形态的政策目标并不是一个直接的过程，政策实施结果与政策目标之间往往会出现差异，这意味着即使国家偏好能够转化为公共政策，并不必然带来国家偏好的实现。

　　从政治实践看，一方面，在多层级治理体制下，国家意志的执行遵循的是“逐级发包”的逻辑，国家的总体政策目标被分解为无数个小目标，且大多以可衡量的指标化形式体现。这极有可能导致国家意志被一系列数字指标遮蔽。另一方面，目标群体作为国家意志的直接作用对象，不是被动接受政策的社会客体，而是能够自觉认识到政策目标和措施与自身利益的关系并根据自身利益需求作出相关反应的行为主体。这意味着当国家自主性目标无法获得目标群体的认同和遵循时，国家意志将无法取得理想的执行效果。因此，有必要确立国家意志的执行在国家自主性研究中的重要地位并予以相应关注。

　　概言之，国家意志的表达只是国家自主性目标在观念形态上的表现，要实现国家自主性目标由观念形态向现实形态的转化还需要有效的政策执行活动。由此观之，国家意志的执行是基层治理语境下国家自主性实践的重要面向。在乡村振兴的新阶段，国家出台的各种政策文件表征着其改造乡村社会并力图实现社会利益最大化的意图，贯彻与落实国家政策并将制度文本转化为政策执行效能是国家意志执行领域国家自主性在基层社会的具体体现。

　　国家自主性的行为主体

　　国家意志的表达与执行表明，不应简单地将国家正式治理结构视为单一和具有统一性的理性行为体，地方政府作为国家意志的具体执行者和落实者，其所具有的利益本位与自由裁量空间很可能削弱政令下达的效果，从而影响国家自主性目标的实现。同时，乡村居民作为国家意志的目标群体，是一个具有能动性的行为主体，其在面对国家意志渗透和国家权力介入时的态度认知和行为方式将直接影响国家自主性目标的实现程度。因此，将地方政府和乡村社会纳入对国家自主性的考察，能够更全面地反映国家自主性的实践过程。

　　作为指导者与监督者的国家。指导者角色是国家意志在乡村社会的一种表达形式，监督者角色则贯穿于国家意志执行的全过程。国家自主性目标的实现在某种程度上有赖于国家过程性监督能力的提升。一方面，为贯彻落实乡村振兴战略，近几年国家连续出台大量政策，为乡村治理设定了明确的任务框架和指导方向；另一方面，为确保国家自主性目标的实现，国家对政策执行的控制力度加大，过程管理模式的凸显和监督下乡的常态化成为基层治理的新形态。如果国家具有足够的过程性监控和偏好塑造能力，能够预防、控制和纠正政策执行过程中的偏差行为并促使执行者和目标群体的利益偏好与国家偏好保持相对一致，那么，国家自主性目标便能较为顺利地实现。

　　作为执行者的地方政府。处于国家意志执行环节的地方政府在涉农政策实践中拥有较大的次级政策决策权和自由裁量权，可以根据自身利益需求和地方实际对国家意志进行层层细化与再规范，并根据自身掌握的治理资源采取相应的执行策略。也就是说，科层结构的内部分化意味着地方政府并不必然严格按照国家意志和政策文本的预期轨道推进政策实践活动。当地方政府在具体治理情境中的行动偏好与国家偏好不一致，而国家又缺乏足够的偏好塑造能力和过程性监控能力时，国家意志就会在执行过程中被扭曲，国家自主性目标也无法得到贯彻。

　　作为目标群体的乡村居民。乡村居民作为国家意志的目标群体，会根据自身利益和需求以各种方式回应国家意志，进而对国家自主性实践产生相应的影响。具体地，乡村居民是一个由不同类型主体构成的结构复杂的目标对象，目标群体内部的多元化利益格局极有可能造成乡村社会不同行为主体在面对国家意志和地方政府时采取不同的应对策略，进而增加国家意志的执行难度。

　　国家自主性的形态制约

　　基层治理情境下，国家自主性的实践形态受到地方政府和乡村社会的制约，导致国家自主性存在强弱两种形态。

　　公共性与强自主。国家的本质内涵决定了国家自主性必须以公共利益为归属。只有地方政府和乡村社会以公共利益为实践导向，国家意志与治理实践才能形成内在的一致与统合，从而型构强状态下的国家自主性。一方面，从国家内部权力结构来看，国家自主性的实现有赖于地方政府的公共价值导向，当地方政府能够充分发挥国家政权在地方社会的代表者作用并以国家所追求的整体性社会公共利益为行动旨归时，国家内部多元化权力才能够实现有效整合，国家自主性目标才能在此过程中得以实现。另一方面，如果乡村社会从公共性导向出发，与国家自主性目标保持一致，不仅能够通过主动参与政策实践的方式助推国家自主性的实现，还能够对地方政府的过度扩张进行一定的抑制，从而在消极意义上推动国家自主性理想状态的形成。

　　个殊性与弱自主。虽然公共性是统合国家、地方政府和乡村社会的内在诉求，但地方政府和乡村社会作为具有独立利益结构的行动者，会根据自己的利益诉求对国家自主性目标进行二次诠释或选择性执行，进而造成实践形态中国家自主性的非正常状态。一方面，当上层系统的过程性监控能力不足时，科层体制之间的权力裂隙将会大大扩张，从而为地方政府实现个殊性利益提供活动空间，国家意志无法输出为切实的公共利益，国家自主性在治理实践中也会陷入不足状态。另一方面，利益结构的多元化可能导致乡村社会内部无法实现有效整合。这意味着，掌握话语权和主导权的社会主体存在与地方政府合谋分解社会公共利益的动机和可能，无法促进国家自主性目标的实现。

　　总体而言，国家自主性的实现是其与地方政府、乡村社会复杂博弈的结果。基层治理场域中国家自主性提升的关键就在于推动形成国家、地方政府和乡村社会的制度化均衡互动格局，即培育地方政府和乡村社会在治理实践中的公共性价值导向，同时增强国家的过程性监控能力，以确保国家意志表达与执行的统一，从而实现制度优势向治理效能的有效转化。

　　（作者系中共浙江省委党校全面从严治党研究中心研究员）