党内法规制度建设属于党的建设范畴，是党的制度建设的重要组成部分，既是一种政治实践也是一种法治实践。“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”党的十八大以来，习近平总书记关于依规治党的重要论述，从理论上深刻阐述了党内法规制度建设的时代背景、重要意义、核心要义、基本特点和根本要求，明确了党内法规制度建设的原则、目标、内容、路径和方法。理解党内法规制度建设的实践性特征、明确实践性要求，坚持实践导向，是深入学习习近平总书记关于依规治党重要论述的关键。
党内法规制度建设的实践性特征
实践是马克思主义哲学中的一个基本概念，表征主体与客体之间的活动关系，一般被理解为人的社会生活过程。一方面体现着人处于社会（自然）关系之中并受之制约，另一方面体现着人的主体性及其主观能动性。党内法规制度建设的实践性表现出三个基本特点。
（一）政治实践。政治实践是人们在社会政治领域的生活过程及其关系状态。党内法规制度建设作为政治实践有其规定性，一是党的政治地位决定了党内法规制度建设的基本政治属性。党内法规制度建设通过实现依规治党保障党对治国理政的领导和执政活动的规范化、法治化，表征特定的政治内涵和政治属性。二是党的政治目标决定了党内法规制度建设的基本政治要求。无论长远目标还是中期目标、近期目标，实现皆要以党的自身建设和领导执政能力为前提，这就从政治要求层面确立了党内法规制度建设的具体目标和基本原则。三是党的政治功能决定了党内法规制度建设的基本政治方向。功能的整体性取决于结构的统一性，党内法规体系自身协同性、系统性和科学性的重要基础是党内法规制度建设所坚持的政治立场，所捍卫的政治价值，所弘扬的政治文化。
（二）法治实践。党内法规属于法的范畴，体现法的基本原理，彰显法的基本价值，有特定的制定主体、规范对象和具体保障。党内法规体系属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规制度建设涉及党内法规的制定、执行和监督保障，构成了特定的法治结构，这一法治实践有自身的法治功能：一是规范党的各级组织和党员的行为、活动，纳入党内法规制定范围的关于党组织的主要事项包括党的各级各类组织的产生、组成、职权职责，党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等。二是规范党的建设的体制机制、标准要求、方式方法，增强了党的建设工作的科学性和有效性。党的建设是一个系统工程，党内法规制度建设是推进党的建设高质量发展的制度保障。三是规范党的领导的体制机制和方式方法，党的领导作为一种实然的政治体制，客观上需要通过实现依规治党推进党的领导的制度化、法治化。
（三）政治性与法治性统一于党内法规制度建设全过程。党内法规制度建设既是党内立规的过程，也是党内执规的过程及其监督和保障，体现并保障着党内政治生活的丰富性、传承性及其规范性和法治性，可以称为“党内法治建设”。党领导这一规模空前的党内法治建设工程，本身是一个政治过程，目的是在党内政治生活中实现有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，这是高度政治化的法治实践过程，也是逐步走向法治化的政治实践过程，是党的建设发展到高级阶段的必然产物。它不是就党建而论党建，也不是就法规制度论法规制度，并不追求在党内建立由纯粹的所谓“法”的统治，而是要通过遵循法治的精神和原则，按照法治的方式，在加强和完善党的领导过程中，巩固党的领导和执政地位，实现党的政治目标和历史使命。正是在党内政治实践与国家政治实践相辅相成过程中，实现了依法治国与依规治党有机统一，这生动体现了党内法规制度建设在中国政治实践中的特定法治属性。
党内法规制度建设的实践性要求
党内法规制度建设的实践性特征源自其实践过程。在这一过程中，制度上形成了比较完善的党内法规体系，理论上形成了我们党关于党内法规制度建设的理论，实践上形成了包括制定、执行及其监督保障在内的党内法规制度建设基本格局。党内法规制度建设具体要处理好五组关系。
（一）政治过程与法治过程的关系。习近平总书记关于依规治党的重要论述，是一个关于党内法规制度建设的政治理论，描述的是关于党的建设的政治过程，这一党内政治过程与国家政治过程相辅相成；同时，它也是一个关于依规治党的法治理论，描述的是关于党内法治建设的法治过程，且与国家法治过程（全面依法治国）相辅相成。这两个层面的相辅相成实践过程统一于党的领导实践之中。理论上的统一性源自实践上的统一性，习近平总书记关于依规治党的重要论述的第一个“坚持”，即坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置。不仅明确了法治实践是建立在政治实践基础之上的，也强调了法规制度的根本性、全局性、稳定性、长期性作用，坚持运用法治的精神、原则和方法来管党治党、从严治党。这是特定的法政治过程，是实现政治过程和法治过程有机统一的实践过程。
（二）政治原则与法治原则的关系。党的领导既是政治原则也是法治原则。坚持党的领导原则，在现实政治生活中就要做到“两个维护”，习近平总书记关于依规治党的重要论述的第二个“坚持”，即坚持完善“两个维护”制度保障，这就将党的领导这一政治原则建立在制度保障基础之上，赋予特定的法治内涵。同时通过党内法规制度建设，党的领导这一政治原则，就被具体化为相应的规章制度、规则和办法，不仅保障了党的领导的制度化、法治化，还在国家政治层面保证党对全面依法治国的领导，在实践中保障党的领导成为国家法治建设的一项基本法治原则。
（三）政治建设与法治建设的关系。政治建设有广义和狭义之分，广义上是涉及党和国家政治系统的完善，狭义上是专指党的政治建设。无论是在狭义上还是广义上，政治建设皆需要法治建设作支撑。党的治国理政是政治过程，属于政治建设的重要组成部分，运用法治思维和法治方式治国理政，最重要的就是加强法治建设，并使二者在实践中发挥综合效能。习近平总书记指出，“一手抓改革，一手抓制度建设、法治建设，把改革成果固化为法规制度。依法执政，既包括党依据国家法律治国理政，也包括依据党内法规管党治党”。内在逻辑是将现有政治体制的政治优势、制度优势转化为治理效能并将政治体制自身在结构与功能上更趋优化。在这一过程中，政治建设就是法治建设，法治建设要内在地推进并保障政治建设。
（四）思想建党与制度治党的关系。党的建设是围绕党组织和党员展开的复合型工程，涉及政治、思想、组织、作风、纪律和制度等各方面建设，而每个方面都与党员的主体性息息相关。思想建设是党的基础性建设，重视思想建党是我们党的传统，坚持管党治党、全面从严治党，就要把思想建设放在首位。从制度建设到制度治党体现了新形势新任务下党的建设呈现出的新特点，在根本上要求各级党组织和党员干部尊崇党章党规。思想建党和制度治党是党的建设的两个维度、两个着力点，是在党的建设百年史中逐步形成的。坚持二者同向发力，是我们党加强自身建设在实践中探索出来的重要经验。坚持思想建党和制度治党相统一，就是要在解决思想问题的同时解决制度问题，使制度治党过程成为思想建党过程，也使思想建党过程成为制度治党过程。
（五）依法治国与依规治党的关系。实现依法治国与依规治党有机统一是法治中国建设的重要特征，直接体现着党和法治的关系。这既是政治发展和法治建设的核心问题，也是中国政治学和法理学的核心问题，关键在于如何处理好依法治国与依规治党两个不同主体的关系。党和人民这两个主体的关系，在政治上是明确的。在法治上，依法治国的主体是人民，党在全面依法治国进程中起着领导核心作用；依规治党的主体是党自身，通过党内法规制度建设，实现制度治党、依规治党，加强并改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好地发挥党的领导核心作用，更好地保障人民依法管理好各方面事务。在实现全面依法治国和依规治党进程中推进党的领导制度化、法治化，推进党内法治和国家法治建设。
党内法规制度建设着眼于具体实践要求
党内法规制度建设必须坚持实践导向，着眼于政治实践和法治实践具体要求，从实际出发，认真调查研究，发现存在的真问题，分析问题产生的根源并找到解决问题的办法，内在地提升党内法规制度建设水平。
（一）坚持以宪法和党章为根本遵循，强化社会主义法治理念和法治权威。党内法规制度建设的根本依据就是宪法和党章。宪法是国家根本大法，各级党组织和党员必须在宪法和法律范围内活动；党章是全党的总章程、总遵循、总要求。加强宪法党章实施，弘扬社会主义法治理念、维护法治权威，一是厚植党内法规制度建设的理论基础，切实以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，保障党内法规制度建设的正确政治方向和法治取向。二是坚持维护宪法权威和尊严，把宪法原则贯穿到党内法规制度建设全过程各方面，统筹推进宪法实施、宪法解释、宪法监督并与包括党内法规体系在内的中国特色社会主义法治体系的一体建设。三是维护党章权威，坚决尊崇党章、学习党章、遵守党章、贯彻党章，在党内法规制度建设中牢固树立党章意识，用法规制度保障各级党组织和党员按党章办事。推进宪法党章的实施，不断完善党内法治和国家法治，以法治权威增强政治权威。
（二）坚持贯彻民主集中制，保障党的集中统一并激发党组织和党员活力。作为党的根本组织制度和领导制度，既提升各级党组织的政治功能和组织功能，又增强党的团结统一和组织创造力。为此，一是健全以民主集中制为核心的党内民主制度，用法规制度保障党内民主和党员主体地位，形成在党内乐于讲真话、讲实话、讲心里话的政治生态。二是通过制定完善与党章准则配套的相关党内法规制度，推进党内政治生活的规范化、制度化，创新具体方式，提升开展批评与自我批评的能力和水平，培育并发展健康向上的党内政治文化和政治生活秩序。三是完善党委（党组）领导制度和决策议事程序规则，保障科学决策、按程序决策，按集体意志办事、按规则办事，用制度反对并防止个人专断或议而不决，提高党委（党组）正确决策的能力和水平。四是制定并完善党内监督制度，通过加强对权力运行的制约和监督，建立公正用权、依法依规用权、廉洁用权的制度机制。
（三）坚持高质量标准，增强党内法规制定力度。党内法规体系是系统集成的、具有整体效应的制度体系，要求坚持高质量标准。加强党内法规制定工作，一是坚持科学立规、民主立规，一切从实际出发，善于从实践中总结经验，做好法规制度制定前的调查研究，注重党内法规制度内在质量的提升，加强对典型案例的剖析，从中找出规律性的东西，最大限度减少体制缺陷和制度漏洞。二是根据不同领域、不同类型党组织和党员工作的性质和要求，在把握共性要求时兼顾到个性特点，既形成刚性约束又倡导性引领。三是传承优秀传统和宝贵经验，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合。例如，以法治思维和法治方式抓作风建设，把党的优良作风转化为党内道德规范和纪律要求。四是结合工作实际需要，根据党组织建设发展规律和党内法规制度建设的周期性规律，既保证制度活力又保持其稳定性。五是注重党内法规体系的整体功能，注意搞好配套衔接，形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。
（四）完善执行体系，提升党章党规的执行力。党内法规制度的生命力在于执行，要以钉钉子精神抓好制度执行。加强执行体系建设，提升法规制度执行力，一是坚决维护法规制度执行的严肃性、权威性，积极开展党章党规制度的宣传教育，完善保障党内法规执行的工作体制机制，坚持法规制度面前人人平等。二是加强对党章党规执行情况的监督、检查、问责，完善执行责任制度。厘清执行责任，完善监督机制，严格责任追究，推进党章党规执行的制度化、日常化，让遵规守纪成为自觉和习惯。三是建立完善的党章党规执行的刚性保障机制，创新党内法规制度执行的具体形式，结合信息化技术形成执规新生态。四是注重执行效果，把制度优势转化为治理效能。其中，“人是最根本的因素”，要加强党章党规的学习、培训和研究，通过集中学习和日常学习，使党员干部牢固树立制度意识、纪律意识、法治意识。同时，充分重视领导干部这个“关键少数”的模范带头作用，把党章党规执行能力作为衡量一个干部是否合格的重要标准。
坚持党内法规制度建设的实践导向，就是在新时代的伟大政治实践中，根据全面依法治国和全面从严治党的现实需要，抓住各方面的关键问题，全面推进党内法规制度建设的高质量发展。我们要不断完善党内法规体系，使之既能优化党组织结构功能、提高党的自身建设水平、增强领导执政能力，又能与中国特色社会主义法治体系其他子体系相衔接、相协调。
（作者系国家法官学院行政审判与综合理论教研部教授）
