2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道考察时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”2021年11月11日，中国共产党十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步提出，要“积极发展全过程人民民主，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”。“全过程人民民主”的提出，是人民民主在我国国家治理中的生动体现，也充分表明了以民主参与渠道的拓展促进社会主义民主政治发展的战略意图。

　　公共政策的制定与实施是政治过程的重要构成，“人民群众参与公共政策过程是人民民主的基本要求和应有之义”。民主决策是全过程人民民主的重要一环，发展全过程人民民主本质上要求公共政策过程的民主化。从公共政策的过程来看，政策制定的民主化对于民主政治发展固然意义重大，政策议程设置的民主化同样不可小觑。从某种意义上说，政策议程设置作为公共政策周期的前期环节，探究其内蕴的全过程人民民主逻辑，可为实现决策民主提供一幅“全景图”。

　　实现公共政策全过程人民民主的逻辑起点

　　在公共政策过程中，一个完整的公共政策周期包含政策问题建构与政策议程设置、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等环节，而公共政策过程的民主化，应当是包含整个政策周期各环节的“全过程”民主。

　　就逻辑而言，有什么样的问题，就会有什么样的问题解决方案。政策问题的建构是一个主观认定的过程，“人们对政策问题不同的认知和定义本身就意味着不同的解决方案，问题和政策建议能否进入政策议程并具有优先性则意味着潜在的政策行动是否能够转化为现实，而政策意见形成、表达、综合与抉择的方式又直接决定着可以形成和选择什么样的备选方案”。

　　如果政府决策过程不能够有效地向人民开放，尤其是在政策问题建构和议程设置时缺乏民主参与，决策者便无法从广泛存在于人民当中的利益诉求出发去客观界定和识别真正的公共问题所在，从而准确地将急需政府回应的政策问题纳入政策议程。由此，决策者只能通过“内输入”的方式进行政策议程设置，真正的社会公共问题并没有得到有效回应和解决。从“偏好—满足”和“问题—解决”的双重路径来看，如此制定的公共政策无法真正反映人民的真实利益诉求，这样的决策民主只能是一种“缺憾的民主”。

　　政策议程设置是前决策阶段最为重要的政策环节，既关系什么样的问题能够被界定为政策问题，又关系什么样的政策方案能够被决策者采纳吸收。总之，它是连接社会公众利益诉求“输入”与科学民主的政策“输出”两者的关键纽带。只有推进政策议程设置民主化，才能使公共政策“全过程人民民主”在各个政策环节贯通起来。所以，从这个意义上来讲，政策议程设置民主化是实现公共政策“全过程人民民主”的逻辑起点。

　　优化公共政策过程中程序民主的着力点

　　从民主的形式来看，有实质民主和程序民主之分。前者强调民主的目标、内容、主体与价值，重点以解决社会公共问题为导向；后者强调民主的机制、规则和程序，以问题解决的形式为导向。对现代民主政治建设来说，实质民主和程序民主两者缺一不可，是共同推进民主政治发展的两个车轮。

　　全过程人民民主是程序民主和实质民主的有机统一。要推进实质民主的发展，必须借力程序民主的发展，在程序民主建设中培育实质民主所倡导的价值理念。正如徐勇指出的：“通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给予我们的启示。”

　　发展程序民主的一个重要标准就是，人民对于政策议程设置过程具有实质影响。民主理论家罗伯特·达尔认为，公民“必须有排他性的机会，以便决定各种事务如何置于通过民主程序加以决策的议程之中”。在公共政策过程中推进程序民主的发展，首先需要建立一套科学合理的民主程序和规则体系，使社会公众能够参与政策议程设置并影响议程设置的运行。政策议程设置民主化，就是要在议程设置环节向人民开放，打开决策“黑箱”，以公民自由、平等的表达来克服决策者依据自身主观认定而形成的“内输入”的弊端，从而使议程设置的运行不再只是处于决策者的控制之下，而是形成一种“上下互动”的运行模式，使程序民主在议程设置环节得到充分发展。因此，推进政策议程设置民主化，是优化公共政策过程中程序民主的重要着力点，也是最终推进实质民主发展的重要保障。

　　促进公共政策过程中公民实质参与的有效保障

　　公共行政学家乔治·弗雷德里克森指出，“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行”。新公共服务学派的倡导者登哈特夫妇也认为，应当“承认公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的地位——尽管最终决策或政策阐述的职责归于政府”。

　　在不同的决策体制下，公民参与政府决策过程的形式有所不同，有的是直接参与，有的是间接参与，有的是实质性参与决策全过程，有的则是告知型的形式性参与。约翰·克莱顿·托马斯指出，“在政策制定之后，管理者才与公众进行讨论并不构成真正的公民参与，公众只是被告知情况而不是参与了决策制定过程。仅仅让公众知晓一项决策可能是完全适当的，但是如果把它伪装成一种公民参与的形式来表明其影响力，那就是不恰当的”。

　　因此，公民真正地实质性参与政府决策，不仅要求政府的政策制定向公民开放，更重要的是在政策制定之前让广大公民参与政策问题的建构和议程设置。唯此，才能够确保公民的利益诉求和真实声音进入政府决策过程。由此可见，推进政策议程设置民主化，可以在决策制定之前实现公民的广泛参与，从而有效保障公共政策过程中公民的实质性参与，增强政府决策制定的科学性、民主性和合法性。

　　就中国特色社会主义民主政治发展与国家治理现代化而言，发展全过程人民民主的要旨首先体现在公共政策过程的人民性上。基于这一理解，构建适应于全过程人民民主发展的公共政策体制，首要任务是要将推进政府决策民主化的目标从政策制定环节前置到政策议程设置环节，逐步实现政策议程设置民主化，让人民能够基于自身利益诉求参与到政策议程设置的协商讨论过程中，进而将人民的需求真正吸纳进政府决策议程。这既是发展全过程人民民主的必然要求，也是民主决策实践的应然之路，更是推进国家治理现代化必须回应的一个重大理论和实践命题。

　　（本文系江苏省社会科学基金项目“江苏‘放管服’改革的政策效能研究”（20ZZC004）阶段性成果）

　　（作者单位：南京大学政府管理学院）