2019年7月5日，在深化党和国家机构改革总结会议上，习近平总书记强调，要结合深化党和国家机构改革，健全党领导改革工作的体制机制，完善改革领导决策、推动落实机制，加强中央和地方、牵头部门和参与部门、主体改革和配套方案、改革举措和法治保障、试点探索和总结推广、改革任务推进和机构职能调整的配套联动，打好改革组合拳。探索构建新型国家治理体制是党的十八大以来我国政治发展的重要内容，也是新时代治国理政的本质要求和根本保证。新时代治国理政，重在治国与理政的高度统一。治国是目的，理政是手段，必须通过有效的国家体制构建来实现。
第一，积极探索在国家层面构建以党的领导为核心的治国理政全要素管理、全要素发展的体制机制。
改革开放40多年来，屡次改革侧重对政府机构搞加减法，偏重于“理政”层面的内部机制建构。而在“治国”层面，立足于国家意识的体制变革相对不足，衔接性、协调性不好。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹全党智慧与国家发展大局，全要素统筹各种发展机制，迈出了构建国家治理体制的重要一步。
2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在这一要求下，中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会成立，核心职责就在于负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步明确了党的领导与依法治国的重要关系，强调社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，进一步强化党中央决策和统筹协调职责，将中央全面深化改革领导小组等四个小组改名为四个委员会，负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等。可以看出，以统筹政治层面全部管理要素、发展要素为核心，突破旧有体制机制的羁绊，使各种制度不断得到规范与完善，以党的统领为根本，优化体制内部党的领导力、政府执行力、人大监督力、政协参政力方面的人力资源配置结构，在决策能力、执行力提升方面迈出了坚实的一步。
第二，积极探索治国与理政中“党的领导”与“政府施政”体制“双重机制”的统一、协调，强化政府“理政”执行力。
基于国家政治发展的基本需要和政党对国家发展的责任，在“治国”与“理政”两个层面实施有效的制度体制创新非常必要。2018年3月，中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》组建了中国共产党中央全面依法治国委员会、国家监察委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组、中央和国家机关工作委员会，不仅形成了“治国”层面中央决策议事协调与专门管理机构，更重要的是形成了全方位全面治国的党的领导机制。在“理政”层面，全面完善政府体制，不仅对各级政府机构进行大规模的调整与改革，同时在政府内部，设立党的机构，建立党的领导与监督体制，形成统一的“双重机制”。这种新的体制是在国家尺度下一元主导和多元协同的结合。为了解决政府有效执行的问题，政府内部设立党的机构，根本目的就在于确保执行到位和监督有效。显然，这是治国理政中新的政治需求，也是党政关系“双重机制”统一运行的新模式。
第三，积极探索党的体制、国家体制、政府体制管理上的完整性，构建“一元多体”的有效协同机制。
党的十九大报告明确坚持党对一切工作的领导，明确“四个意识”与自觉维护党中央权威和集中统一领导，同时指出必须完善坚持党的领导的体制机制。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》明确指出，制定方案的根本目的就是为加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。这一制度化表述，不仅为构建“一元多体”的治国理政新体制确定了方向，而且为党的领导体制、国家管理体制和政府运行机制的完善统一明确了发展目标。
对于党的领导体制，早在2015年，党中央就通过《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，明确要求每年安排国务院领导同志向全国人大常委会作专项工作报告，听取审议意见、回答询问。2014年12月28日，国务院相关领导代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，并到会回答询问。这是全国人大专题询问以来国务院领导的首次到会应询。党的十八大以来，中央政治局常委会和书记处连续3年听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告。此后，这一制度化工作被写入《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。可以看出，这一制度化安排，凸显的是“一元多体”的新体制特征。
第四，积极建立健全和完善党内民主体制，提高党的顶层设计能力和战略规划能力。
党内民主是决定治国理政成败的关键，如何把人民意愿上升为国家战略是重要途径。2010年10月，党的十七届五中全会提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。此后，“顶层设计”作为一个政治概念日益被重视起来。顶层设计能力是构建国家治理体制的战略选择能力，其核心是在国家层面能够确保建立一套整体性、前瞻性的战略规划。改革开放40多年来，中国共产党领导全国人民发展经济、改善民生的一条重要经验就是“设计”能力的高质量提升。邓小平同志被誉为改革开放的“总设计师”，“翻两番”战略目标的规划、“四个经济特区”到沿海十四个城市对外开放等都是顶层设计的结果。
党的十八大以来，顶层设计更是彰显出新一代领导集体的智慧。从设立上海自贸区到海南自贸区，从“一带一路”建设到中国企业“走出去”，都是顶层设计的结果。2014年12月，习近平总书记完整提出了“四个全面”的战略布局。2015年10月，在党的十八届五中全会上，习近平总书记系统论述了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。党的十九大之后，在国家治理体制的构建上，更是进一步强化中央顶层设计的能力。2018年出台的《深化党和国家机构改革方案》，从顶层设计上全面规划了国家治理体制的基本框架。
这些方案和规划纲要详细设计了改革的重要步骤与环节，始终强调行动的统一性和执行的一致性，强调“规定动作”，客观上使顶层设计的权威性和约束力得到保证。在这些顶层设计的形成中，始终体现的是党内民主。党的中央委员会、中央政治局两级组成机构所形成的议事机制发挥着重要作用，构成党内党外民主协商、共同发挥作用的集体决策体系。同时，在党的内部，相关主题的中央工作会议不定期召开，对重要的“顶层设计”征求意见、解释说明、通报通气，也确保了民主程序的有序有效和公开透明。
第五，积极建立国家民主监督机制、统一议事机制，以更大开放性、包容性问政议事。
国家治理体制完善离不开强大的国家监察监督体系的构建。在《深化党和国家机构改革方案》中，明确了“治国”层面有效的民主监督的重要性。通过组建国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会，强化国家监察监督机制。这一机制覆盖了全部国家工作人员，与党内纪律检查监察机构共同发挥作用。同时，中共中央先后通过了《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等，规范了各级党的机构的工作准则，在保证国家治理体制运行中，保证最大程度地发挥民主。
在国家统一议事机构的构建上，进一步强化“三案”质量。所谓“三案”，即党代会代表提案、人大代表议案及政协提案。2012年党的十八大报告首次做出实行党代会代表提案制的重要决定。2012年，中共中央等又印发《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，要求全面提升政协提案办理工作科学化水平。“三案”与党的代表大会及每年召开的两会构成了国家治理体制中最大的民主议事机制，也构成了对国家权力机关、政府机构最大的监督机制和谏言机制，成为最具有包容性、开放性的民主机制。
（作者单位：延安大学公共管理学院）
