从治理实践的角度来讲，全球治理是通过制定和实施一系列全球公共政策来实现的，而全球公共政策问题能否用准确客观的话语进行表达，直接影响到全球治理的绩效。如果不考虑政策话语本身及其背后所传递的政治意义，全球公共问题便很难得到准确的识别和构建，这就需要世界各国围绕全球公共问题达成一定的政策话语共识。党的十九大报告提出的“构建人类命运共同体”的全球治理理念，无疑为促进全球治理过程中公共政策话语共识的达成，进而实现全球民主治理与善治提供了一种全新的方案。

　　全球公共政策话语共识：全球治理的民主基石

　　全球治理需要在多元参与主体之间形成一种共识性的话语。在全球公共政策过程中，针对具体的全球公共政策问题界定和政策方案制定，各主权国家就各自的利益关切达成一定的话语共识，这对于提升全球治理的绩效来说无疑是一个基石性的要件。究其缘由，主要体现在三个方面。

　　第一，基于全球公共政策的全球公共性价值属性。对于公共政策来说，“公共性”是一个最为根本的价值属性，其主要目标是增进和维护公共利益。全球公共政策超越了主权国家的空间界线，关乎全球各个国家共同的利益诉求，或可称之为“全球公共性”，其目标是要维护和实现全球公共利益。因此，为了达成符合全球公共性和公共利益的全球公共政策，就需要世界各国通过协商讨论来形成全球性政策问题共识，使得各主权国家在全球公共政策过程中充分交流、理性辩论，最大程度地达成政策话语共识，有效实现全球公共利益。

　　第二，基于主权国家交往行为的平等话语权。在一定意义上，全球治理的过程就是各主权国家围绕全球公共问题而展开的相互交往过程，交往行为背后体现的则是一种话语权力的博弈过程。从应然角度来说，世界各国在全球公共政策过程中应当拥有平等的话语权。首先，全球政策话语权的起点平等。全球政策话语言说在政策过程中对所有利益相关者开放，不论国家大小、强弱，其参与者彼此之间均视对方为平等的交往主体，所有诉求和表达都可以平等进入话语交往过程。其次，全球政策话语权的过程平等。全球公共政策过程的各政策参与主体之间不仅是平等关系，还是协商交流的关系，所有政策主体都需要凭借多种多样的言说行为表明其主张的合理性和正当性，进而达成共识。再次，全球政策话语权的结果平等。各主权国家的平等协商交流要以达成政策话语共识为目标，而不是将政策话语共识建立在不平等的话语权力博弈基础之上。

　　第三，基于全球公共政策问题的建构性色彩。话语作为政策问题建构的媒介，影响着政策问题的甄别、筛选和界定。对公共政策来说，政策问题与政策话语之间就是一种相互构建的关系，话语的表达影响新的政策问题的构建，而问题的构建又使话语产生新的结构。在全球治理中，对于全球公共问题的界定同样也具有建构性。全球公共政策过程中的话语实践就是各主权国家权力关系建立和维系的表现，对不同的政策问题，应通过政策话语进行意义建构以达成全球范围内的政策话语共识，最终转化为符合全球公共利益的政策方案。

　　全球公共政策话语共识面临的困境

　　全球公共政策话语共识达成的过程，是全球各主权国家广泛深度参与、充分协商交流进而达成共识的递进过程。然而，全球公共政策过程中话语权实然与应然的不一致、全球公共政策过程中的全球负外部性以及全球价值理念的复杂多样性，依然对全球公共政策话语共识的达成构成挑战。

　　首先，各主权国家在全球公共政策过程中的话语权存在“应然”与“实然”的不一致。在当前的国际体系中，由于经济发展水平的地区差异以及政治上的支配关系等因素导致各主权国家的综合实力不均衡，进而导致他们在全球公共政策过程中话语权力的不平等，由此形成了一个“中心—边缘”结构的全球治理格局。占中心位置的发达国家往往在全球政策的制定与执行过程中扮演着“治理者”角色，常常以“话语霸权”的方式压制或贬低某些国家的言论或者主张；而许多处于边缘地带或半边缘地带的发展中国家则扮演的是“被治理者”角色，在全球公共政策过程中往往以“沉默”方式被动参与。这种话语权的实然与应然不一致状态，成为全球公共政策话语共识达成的一大障碍。

　　其次，全球公共政策过程中的负外部性依然明显。全球公共问题具有“负外部性”的明显特征，即某些国家自身发展对他国带来消极影响但又不承担任何责任。在全球公共政策过程中，世界各个国家存在着不同的利益诉求和政策主张，有的政策主张与全球公共利益相一致，但当国家的政策主张、利益诉求与全球公共利益相违背时，便容易产生矛盾和分歧，使全球公共政策问题难以达成共识，进而阻碍全球公共政策话语共识的达成。

　　最后，全球治理领域中存在多元复杂的价值谱系。在国际社会中，不同国家之间文化差异导致价值谱系的多元复杂，进而呈现出不同的政策需求和利益主张。从根本上讲，各个国家在全球公共政策过程中的价值理念交融交锋就是多元利益主体之间不同价值选择的开展过程，与全球公共政策过程中各主体的自身利益息息相关。各主权国家在全球政策问题的建构上呈现出不同的利益诉求和表达愿望，表现为话语客体的价值理念多元复杂，容易导致在政策话语上难以达成共识，甚至出现矛盾和冲突。

　　以“人类命运共同体”为导向构建全球公共政策话语共识

　　面对全球公共政策话语共识的诸多困境，实现全球民主治理和善治依然任重而道远。中国秉承和平共处、谋求共商共建共享的治理理念，提出“人类命运共同体”这一具有包容性的全球治理理念，对于有效达成全球公共政策话语共识来说，无疑是一套可行的方案。

　　第一，尊重、包容多元的价值观念。在维护不同价值理念的基础上有效甄别全球政策问题，是全球公共政策获得合法性基础的重要基石。其一，承认价值多样性，不同文明的互补性可以通过平等的协商对话得以实现；其二，在全球公共政策的制定过程中，尊重、包容不同的价值主张，注重不同利益主体、不同利益之间关系的合理调适，以建立一种和谐有序的多元价值体系；其三，将全球公共政策中的多元价值主体利益关系规范到一定的制度秩序中，将原本无序、矛盾的利益关系转化为相对有序、缓和的利益关系。

　　第二，形成广泛认可的全球协商民主议事机制。其一，构筑全球协商交流平台。协商交流平台为国家之间的政策交流、沟通、辩论提供空间和场所，在国际舞台上占据极其重要的地位；其二，完善全球协商交流规范。对政策话语共识的达成来说，协商交流的规范设置了国际协商交流应遵循的规则，是各主权国家进行有效协商的保证；其三，健全全球协商交流的制度保障。一般来说，国际间的协商交流难以自发形成良好的秩序和规则，这就需要相应的制度加以保障，约束、引导、协调良好的国际合作秩序，保障全球政策过程的顺利开展。

　　第三，完善全球公共政策执行的问责保障机制。“权责相适应”是国际上公认的法则，它不仅要求在全球治理中优化权力配置实现多中心治理和民主治理，也要求对全球决策结果“落地”进行一定的问责，从而保障全球公共政策的权威性和约束力。其一，世界各国应在全球公共政策的实践中形成合作共治的全球治理理念，相互监督并遵循共同的全球规则体系，共同维护全球公共政策的落实；其二，需要进一步改革全球公共政策执行问责的组织与制度体系，进一步提升全球治理主体的权威性和独立性，尤其是以联合国为中心的全球治理协调主体；其三，完善全球治理层面的法律法规，对违背全球公共政策的行为采取一定的惩戒机制，形成对全球政策执行各个参与主体的普遍约束力和影响力。

　　（本文系2019年江苏省研究生科研创新计划项目“基于协商民主视角的公共政策话语建构逻辑与路径分析”（KYCX19_0718）阶段性成果）

　　（作者单位：南京师范大学公共管理学院、全国民政政策理论研究基地）