在决策之前的政策议程设置环节进行广泛的协商和讨论，不仅是提升决策民主化水平和政府回应有效性的关键之举，也是把各种分散意见中的真知灼见提炼出来，把不同意见统一起来，实现高效集中的重要基础。

　　2012年，党的十八大报告首次提出了“健全社会主义协商民主制度”的重要命题，同时要求“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”。2017年，党的十九大报告进一步强调“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。作为国家治理的重要实践载体，公共政策是实现“众人的事情由众人商量”这一人民民主真谛的主要途径，也是实现协商民主的重要场域。从公共政策过程的视角来看，在决策之前的政策议程设置环节进行广泛的协商和讨论，不仅是提升决策民主化水平和政府回应有效性的关键之举，也是把各种分散意见中的真知灼见提炼出来，把不同意见统一起来，实现高效集中的重要基础。因此，在新时代背景下，基于中国特色社会主义协商民主的理论与实践逻辑，走向一种协商式的政策议程设置，或将成为中国政策议程设置民主化的必然选择。

　　当代中国民主政治发展的历史必然

　　从公共政策过程来说，民主政治发展的逻辑起点就在于政策议程设置的民主化，而政策议程设置民主化的模式选择则来源于民主政治的具体实践。当代中国民主政治发展的实践逻辑，决定了我国走向协商式政策议程设置模式的必然性。

　　首先，它是中国协商政治实践与发展的应然逻辑。根据民主程序的价值偏好选择不同，现代民主政治一般沿着两条路径发展：竞争性民主和协商性民主，前者强调通过竞争性选拔的方式确定决策者的人选，后者则主张社会多元力量直接参与到民主决策的过程中来。历史环境和现实条件的差异决定着民主化道路的不同选择。“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。”中华人民共和国成立以来，中国共产党作为执政党领导了中国现代民主国家的建构历程，其中一项重要成果就是建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，构成了我国现代民主政治的重要制度基础。经过70年的实践发展，这一基本政治制度逐渐由最初的参政议政渠道发展为国家治理和民主决策的重要方式。因此，从国家决策民主化的角度来说，建构协商式的政策议程设置是我国协商政治实践与发展的应然逻辑。

　　其次，它是实行民主集中制原则的集中体现。民主集中制是中国共产党的一项根本组织原则，“从民主集中制的内涵演变过程来看，它首先是党的组织原则，随后它又演变为一种政治生活的准则和延伸为一种领导干部的领导作风，最后又成为党和政府的决策准则”。作为党和政府决策的一项基本原则，民主集中制强调在整个决策过程中，先有政策讨论阶段的民主，后有决策制定阶段的集中，这两个过程是前后相继、相辅相成的。因此，从政策过程来看，党和政府实行民主集中制的民主就集中体现为政策议程设置阶段的广泛参与，使多元的政策诉求能够得以充分表达，这就必然要求构建一种协商式政策议程设置模式。

　　再次，它是坚持走群众路线的必由之路。群众路线是我们党密切联系广大人民的重要纽带，“从群众中来，到群众中去”的价值定位，与公共政策“以实现人民利益为中心”的根本价值取向是完全一致的。从实践的角度来说，群众路线本身就是一种民主决策的方式，它与政策议程设置环节紧密关联，都强调尊重并维护公民在决策过程中的利益表达和民主参与权利。作为一种参与式的话语民主，协商民主与群众路线的决策方式之间又有着紧密的亲缘关系。“领导干部走群众路线，深入群众之中，征询群众的意见和要求，也就创造了民众参与的机会。在协商民主的过程中，领导干部不仅组织和实施民主协商，推动公民自主形成共识性决策，甚至还作为协商过程中的一方参与到协商对话过程中来，与群众进行交流和互动，提供了民意影响决策的途径。”因此，构建协商式政策议程设置模式，是坚持走群众路线、实现决策民主化的必由之路。

　　回应社会主要矛盾转化的内在要求

　　“社会主要矛盾表现出的是需求问题，其本质是利益问题。”在不同的历史阶段，执政者对社会主要矛盾的判读本质上也是基于公众需求层次和利益结构的变化而做出的。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾……人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。社会主要矛盾的转化是我国经济社会发展水平不断提高的结果。根据马斯洛的需求层次理论，随着人民的物质需求得到基本满足，其他更高层面的需求就会显现出来。就政治层面来说，人们对民主的需求不断增长，开始注重自身的利益表达，政治参与的热情逐渐提升，他们越来越希望通过参与到与自身利益相关的公共政策过程中，使自身的利益需求和政策诉求得到政府决策者的注意与回应，进而影响决策制定。

　　在一定意义上，公共政策就是政府决策者为回应社会需求而采取的行动，“任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题作出的回应”。社会主要矛盾反映了社会现实问题的集中领域，党和国家的决策活动也必须围绕社会主要矛盾的转化作出有效的回应。如果说在公民需求比较单一的时候，政府决策者能够比较全面地主动回应来自社会的政策诉求，那么当公民需求变得更加多元复杂以后，注意力有限的政府决策者就很难在回应性方面做得面面俱到。换句话说，大量复杂多样的公共问题与政策议题不可能同时得到决策者的关注并进入决策议程。在这种情况下，公共政策的社会回应性难免会呈现不均衡的状态，在一定程度上也是新时代社会主要矛盾的根源所在。从这个角度来说，提升政府公共政策回应性的一个重要前提，就是不断满足公民日益增长的利益表达需要。因此，在中国特色社会主义民主政治建设的过程中，通过推进社会主义协商民主制度化建设来满足人民的利益表达需要，以此有效回应新时代社会主要矛盾转化，就具有了内在必然性。

　　因为，社会主义协商民主强调的就是“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”。通过建构协商式政策议程设置模式，让广大人民可以在决策之前与政府决策者围绕与自身利益需求相关的问题展开充分协商讨论，在协商的过程中将大量的社会公共问题不断聚焦起来，并形成政策问题进入政府决策议程，这样才能够有效回应多元复杂的社会需求，解决社会主要矛盾。

　　实现国家治理现代化的现实需要

　　理解国家决策的逻辑是理解国家治理逻辑的核心内容和重要视角。在国家治理的语境中，公民不再是公共政策的被动接受者，“公民是管理者，也是自治者、共治者与自己命运的主宰者”。也就是说，现代化的国家治理是一种民主化、程序化、制度化的治理，它要求党和国家的决策过程要为公民的意见和利益诉求表达提供制度化的渠道，从而使公共政策能够真正实现人民的利益。然而，与传统社会相比，现代社会中的国家治理无疑是更加复杂的。随着工业社会向后工业社会的发展，人类社会正在进入一个复杂性、多样性和不确定性迅速增长的时代，从而造成国家治理效能与公民参与之间的两难选择困境。传统的精英式民主和大众参与式民主显然都无法为克服这一困境提供满意的解决方案，而协商民主的兴起则为缓解“精英决策”与“公民参与”之间的张力关系提供了一种可行的选择。

　　作为一种民主决策方式，协商民主强调多元利益主体就涉及切身利益的公共事务展开平等理性的协商、讨论，由此实现偏好转换，并逐渐达成共识。它既可以为广大公民提供决策之前的协商参与渠道，又可以保障决策过程中精英决策的民意基础，从而提升决策过程的民主性。协商民主的重要倡导者哈贝马斯提出的“双轨制商谈民主”理论认为，协商民主包括正式政治制度的法治国民主和非正式的公共领域的商谈民主两个方面，前者是一种公共意志的形成过程，后者则是一种公共意见的形成过程。两者既有区别又彼此紧密联系，正式政治制度的公共意志指向的是最终的决策，而普通公民在非正式的公共领域通过协商、讨论形成的公共意见不能直接决定公共政策，而是成为正式政治制度中民主决策的基础。“商议性政治因此是离不开民主地构成的意志形成过程与不具有正式形式的意见形成过程之间的相互作用的。”

　　从公共政策过程来看，公民在非正式的公共领域的协商亦发生在政策议程设置阶段，即公民通过广泛参与政策议程设置阶段的协商、讨论，使各自的政策诉求得以充分表达，并在理性协商的过程中实现偏好转换，就大家普遍关心的政策议题达成共识，成为影响后续正式政治制度中决策制定的一个关键变量。在当代中国政治语境下，现行的国家治理体系亦面临着明显的“精英决策”与“公民参与”的两难困境，克服这一困境的现实需要必然要求通过引入协商民主的价值理念和制度程序，构建协商式政策议程设置模式，为实现国家治理现代化和国家决策民主化提供基本的制度保障。

　　（作者单位：南京财经大学公共管理学院、南京师范大学全国民政政策理论研究基地）