【核心提示】通过党内法规立法的法治化，落实法规制定的民主化，不但有利于增强和提高党内法规立法的科学化水平，提高党内法规制定质量，而且有助于逐步完善党内法规体系，实现“有法可依”，从而有利于不断“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。

　　依法治国，关键在党。依法治国，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。党内法规在规范党内生活、加强党的建设、实现党的领导、推动党的工作等方面发挥着重要的作用。根据中国人民大学2018年法律发展报告，2015—2017年3年间，人们对党内法规完善性的满意度分别为70.7分、74.0分、77.1分，居于较高水平，这与近年来党内法规法治化水平逐步增强呈正相关关系。

　　为了推动党内法规制定的规范化与科学化，中国共产党进行了长期的探索和努力。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布，标志着党内法规“立法”程序开始走上规范化和制度化的道路。同年，还制定了《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，规定除中央组织以外的其他主体制定发布的党内法规，应同时报送中央备案。此后，在2012年正式制定《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）这一党内法规的“立法法”，《条例》除了充实和完善原暂行条例的“立法原则”、立法“规划与计划”，以及立法的“起草”“审批与发布”“备案清理与评估”等内容外，还增加了“适用与解释”部分。正如《立法法》对不同法律的效力等级及其冲突解决的法定化，《条例》第五章“适用与解释”对不同渊源的党内法规的效力及其间可能发生的不一致和冲突的解决进行“法治化”规范。

　　党内法规制定的民主化

　　1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定了党内立法的民主集中制原则，并且规定党内法规草案拟定后或在一定范围内征求意见，或在全党范围内征求意见。2012年的《条例》进一步充实了党内法规在立项、起草、审议等各个阶段的各项民主“立法”程序。提出在党内法规“立法”的规划“广泛征求意见后拟定”；在草案起草时，“应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”。在草案形成后，还应当就草案广泛征求意见，听取党的代表大会代表和有关专家的意见，必要时还应当在全党范围内征求意见，“与群众利益密切相关的党内法规草案，还应当充分听取群众的意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询”等多种民主形式。对涉及党的中央组织、中央纪律委员会产生、组成和职权，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。上述规定保证了党内法规立法程序各阶段中民主实现的多种途径。

　　党内法规制定的法治化

　　《立法法》依据制定机关和效力关系，将国家法律体系分为由宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等不同渊源形式组成的有机整体，《条例》把党内法规的渊源系统划分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种。与法典条文的表述形式近似，规定党内法规也用条款形式表述，本着“简明实用、防止繁琐重复”的原则，甚至在其规范逻辑和语言表述上也要求“内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性”。这些原则正好与富勒所说的现代法的“内在道德”的“清晰”“不互相矛盾”等诸原则一致。

　　《条例》还规定了保证党法党规诸形式之间构成和谐一致体系的“制定原则”（亦即立法原则），即“以党章为依据”，“有利于推进党的建设的制度化、规范化和程序化”，“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”等诸多“立法”原则。更重要的是，《条例》还规定了各种形式党内法规的效力等级及其间发生抵触和不一致之时处理和适用规则，以保证党内法规的统一性、系统性和合理性。

　　通过比较可以发现，2012年的《条例》充分借鉴了《立法法》中确立的法律冲突适用三大规则：上位法优于下位法、特别法优于普通法以及新法优于旧法，以期维护党内法规的统一性和体系化。（见下表）

　　同时，为了保证党内法规同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法、法律一致，维护党内法规制度体系的统一性和合法性，还建立了党内法规备案审查制度，即由党内法规的制定机关按照一定的程序，向主管机关提交党内法规的文本及必要材料进行备案，并由主管机关按照法定的程序和要求，对报送备案的党内法规的内容和形式等进行审查。2012年中央制定的《党内法规和规范性文件备案规定》就是在此前党规基础上，对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查及通报等均做了更为详尽的规范。

　　党内立法的全局性和系统性

　　为了使立法工作在科学合理有序的制度化、规范化的计划下展开，避免党内立法的片面性、零散性，实现全局性和系统性，中央还制定发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2018—2022）》两个五年立法规划，并在2016年12月制定了《关于加强党内法规制度建设的意见》。

　　立法不仅仅是创制，而且包括及时修改与废止。中央从2012年7月到2014年11月，分两次对新中国成立至2012年6月间中央制定的党内法规进行集中清理，废止了322件，宣布失效369件，继续有效487件。同时，其他部门和层次的党内法规和规范性文件也得到了清理。

　　经过几十年的努力，特别是党的十八大以来，党中央全方位推进党内法规制度体系建设，各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。总之，种种趋势表明，党内法规的“立法”逐步走向理性化。通过党内法规立法的法治化，落实法规制定的民主化，不但有利于增强和提高党内法规立法的科学化水平，提高党内法规制定质量，而且有助于逐步完善党内法规体系，实现“有法可依”，从而有利于不断“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。不过，如何使党内法规适时修改、废止，完善其立法制度，以及建立立法后实施效果的科学评价机制，仍然是党内法规制度建设的重要任务。

　　（本文系国家社科基金重大项目“加强党性修养与严守党的政治纪律和政治规矩研究”（2015YZD15）子课题成果）

　　（作者单位：陕西师范大学哲学与政府管理学院）