党的十八大以来，扎紧制度的笼子是党风廉政建设和反腐败斗争的重要经验，其中的巡视制度常态化成为新的历史条件下加强党内监督的一项战略性制度安排，发挥了遏制腐败势头蔓延的震慑作用。党的十九大报告提出：“深化政治巡视，坚持发现问题，形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”，这不仅是对党的十八以来巡视监督在全面从严治党实践中有效发挥震慑腐败作用的充分肯定，更是对新时代继续发挥巡视监督震慑作用的硬性要求。
党章赋予巡视监督的威慑力
党章是党的根本大法，巡视能够发挥震慑作用，根本在于党章赋予巡视组巡视监督的权威性。
巡视监督是党章赋予的权力。党章明确规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。按照党章的要求而专门制定的《中国共产党巡视工作条例》，第一条就开宗明义说明了在党内实行巡视制度是贯彻党章关于全面从严治党的要求：“为落实全面从严治党要求，严肃党内政治生活，净化党内政治生态，加强党内监督，规范巡视工作，根据《中国共产党章程》，制定本条例”。第十五条则明确规定了被巡视党组织执行党章和其他党内法规的情况是巡视监督的重要内容，亦如“巡视组对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督”，要着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题。从上述两条内容可以看出，党章不仅是党制定《中国共产党巡视工作条例》的权威依据，赋予了巡视组自上而下巡视监督各级党组织的权力，而且规定了巡视监督的重要内容，即巡视监督各级党组织维护党章、执行党的路线方针政策和决议的情况，确保党的集中统一，保证党中央政令畅通。
鲜明问题导向强化巡视监督的震慑力
巡视是政治体检，不是泛泛的全面检查，这是巡视能够精确发现问题，形成震慑的充分条件。
坚持明确的职责定位，是党中央对巡视监督提出的明确制度要求。2013年4月，习近平总书记在听取中央巡视工作领导小组汇报时明确指出：“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛”。按照习近平总书记的指示要求，中央在首轮巡视工作中将巡视的目标确定为“一个中心”、“四个着力点”，即以党风廉政建设和反腐败斗争为中心，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。在第一轮巡视实践经验的基础上，根据党的十八届三中和四中全会对巡视工作的新要求，中央决定紧紧围绕党的领导、党的建设，紧扣“六项纪律”查找问题，发挥震慑遏制作用。
实践是认识的来源，巡视实践的发展推动着党对巡视工作的认识愈加明晰，党中央对导致不正之风和腐败更深层次的原因认识更加清楚。党的十八届六中全会对加强和改进巡视工作又作出了一系列新决策，明确提出巡视是政治巡视，要求聚焦坚持党的领导、全面从严治党、严肃党内政治生活。从巡视监督重点的变化来看，巡视监督从最初的“一个中心”、“四个着力点”的发展到“政治巡视”，经历了从震慑到遏制再到治本的发展过程。中央对巡视监督震慑作用的认识，是与党中央在全面从严治党过程中对党内腐败问题由表象到本质的认识过程是一致的，即腐败的表象问题是“四风”问题、贪污腐化问题等，但本质上是政治意识不强、“四个意识”淡漠的问题。
明确职责定位提高巡视监督的威慑力
巡视监督是一把反腐利剑，能否发挥震慑作用，关键是在巡视中发现存在的问题。
基于充分发挥巡视监督发现问题的职责定位，当好中央的“千里眼”，挖出“老虎”、拍打“苍蝇”，抓住违纪违法问题线索，党中央从多个方面着力提高巡视组发现问题的能力和水平。
一是坚定正确的政治方向。巡视首先是政治巡视，是巡视检查党的领导核心作用发挥情况，党的建设、全面从严治党责任落实情况，领导党风廉政建设和反腐败斗争是否有力等问题，因而巡视组自身首先必须坚定正确的政治方向，只有从政治纪律、对党忠诚的高度去开展巡视监督，才能够发现被巡视单位是否存在贯彻中央部署不力的问题，才能完成上级党组织交付的巡视任务。
二是创新巡视的方式方法。工欲善其事，必先利其器。巡视监督要发现问题，必须讲究方法和策略。2014年1月，习近平总书记在听取中央巡视组巡视情况汇报时指出，专项巡视“要以问题为导向，派出‘侦察兵’，哪里反映声音大、问题多，就派到哪里去侦察，就像公安系统的110、路面巡警制度”。按照发现问题的职责定位，党在巡视监督实践中创造性地提出了“三个不固定”、“专项巡视”、“下沉一级”、“回头看”等有效方式，与常规巡视相比，这些非常规的监督方式针对性更强，让被巡视对象存在的问题无处藏身。
三是组建素质过硬的巡视工作队伍。打铁还需自身硬，是习近平总书记对纪检监察干部提出的总要求。这种硬，一方面表现为过硬的专业技能，即巡视组由专业的人员构成，除纪委和组织部门外，还根据巡视对象的性质从相关单位调用专门的技术人员，如审计、财务、法律、教育、宣传等领域的人员。另一方面表现为过硬的政治素养。巡视组的构成人员不仅要有强烈的政治警觉性和政治鉴别力，而且要有敢于刀刃向内的意志和勇气，敢于铁面无私“清理门户”，严肃查处害群之马。正是由于巡视组致力于“磨剑”、“铸剑”，才形成了“利剑”的威慑力。在党的十八大以来的五年多时间里，中央纪委审查的案件有超过60%的线索来自巡视，巡视的力度和效果不断增强，震慑作用日益彰显。
形成完整的工作责任体系增强巡视监督的威慑力
建立责任主体清晰、权利与义务相结合的工作责任体系，是确保巡视发现问题、督促整改落实，进而发挥巡视震慑作用的重要保障。
党在巡视实践探索中，建立起以落实“两个责任”为核心，以明确“三个第一责任人”为重点，以抓好“五责”为支撑的巡视工作责任体系，层层落实责任，确保责任落地，取得震慑腐败的实效。“两个责任”是指要严格落实党委主体责任、纪委监督责任。党委的主体责任主要体现在承担巡视工作和整改反馈意见两方面，既是领导主体，也是工作主体、推进主体。纪委的监督责任一方面是检查监督党委是否担负起巡视工作的领导主体、工作主体和推进主体的职责，另一方面是及时处置巡视移交的问题线索，对违纪问题要严肃查处。
“三个第一责任人”分别是被巡视单位党组织负责人、巡视工作领导小组组长和巡视组组长。巡视整改落实是被巡视单位党组织落实主体责任的具体化，被巡视党组织负责人必须要主动承担起落实整改巡视反馈意见的责任，对于整改落实不力者要追究其责任。巡视工作领导小组是贯彻落实党中央和同级党委关于巡视工作的决策部署、组织领导巡视工作的机构，领导是否有力，直接决定着巡视监督能否发挥效力。巡视组具体负责落实巡视监督的职责，组长是落实巡视监督责任的第一责任人，被授予巡视监督的“尚方宝剑”，但是对于应当发现问题而没有发现、发现问题没有如实报告的，则要追究其失职渎职的责任。
“五责”指加强领导要定责、组织实施要履责、成果运用要督责、整改落实要尽责、失职渎职要问责。有权必有责、权责要对等，分别从定责、履责、督责、尽责、问责五个方面，对巡视工作的领导者、组织实施者、成果运用者、整改落实者、失职渎职者五个行为主体的权责进行了划分，使权责更加具体明确。这种清晰明确的责任工作体系，不仅分清了各行为主体的职责，而且以层层传导压力的方式，把责任压紧压实，推动责任落地生根，全面加强了对落实管党治党责任的刚性约束。
全覆盖的巡视网络扩大巡视监督的威慑力
构筑“横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋”的巡视监督网络，将所有党员干部都纳入到其中，不让腐败分子有立足之地，是发挥巡视监督震慑作用的重要途径。
巡视监督只有实现全覆盖，才能形成震慑力。巡视全覆盖既是全面从严治党、深入开展反腐败斗争的方向，也是党中央向全党全社会作出的庄严承诺。党的十八大以来，党中央把巡视当作全面从严治党向纵深发展的重要举措，强力推动巡视全覆盖，通过巡视发现了一系列管党不严、治党不力、违规乱纪等典型案件，在党员干部群体中形成了巡视的强大震慑力。
在总结巡视工作实践经验的基础上，党中央2015年修订《中国共产党巡视工作条例》时，将包括巡视全覆盖在内的巡视经验写进了条例，形成了制度化的规定。基于巡视全覆盖的成功实践，2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》对第一章第二条“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖、全国一盘棋”的内容再次修改，将第二条内容分为三款，原第一款修改为“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”，增加了“一届任期内”的时间限制，这在党内第一次给各级党组织提出了明确的巡视任务要求，极大增强了巡视监督的震慑力。
同时，又增加了两款新的内容，即“中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督”和“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”这两款内容，是党关于巡视全覆盖方针的直接体现，彰显了党内监督不留死角、全面从严治党没有例外的坚定决心，这本身就是强有力的震慑。这两次修改，从时间和空间的维度提出的巡视全覆盖的理念，使中央“硬要求”、党内法规“硬指标”进一步细化，推动着巡视监督发挥出更大的威力。
党的十八大以来，全面从严治党取得历史性变革的成就，重要经验就是实现思想建党和制度治党相结合。作为制度治党的重要组成部分，巡视制度在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了有目共睹的震慑作用，为取得反腐败斗争压倒性的胜利作出了重要贡献。按照党的十九大报告提出反腐败斗争坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”、“重遏制、强高压、长震慑”的方针，我们需要在深刻总结巡视监督成功实践经验的基础上，不断健全和完善巡视制度，进一步发挥巡视制度在全面从严治党中的利剑作用。
（本文系国家社科基金青年项目“中国共产党巡视制度研究”阶段性成果）
（作者单位：北京师范大学马克思主义学院）
