长久以来，通过增量改革治理农村金融“市场失灵”被认为是“三农”问题解决的关键，这一思路强调增加金融供给有助于激活农村金融市场、吸引非农资金投入“三农”、并将农村资金留在农村，推动农村经济发展、舒缓农村贫困。然而，田野调查发现真正符合农村发展且有助于发挥减贫效应的机构并不是以商业资金为主要来源的村镇银行和农村小额贷款公司，而是以合作和慈善资金为主要来源的农村资金互助社。这一发现为判断农村金融市场问题本质是“供给不足”还是“金融排斥”提供了关键证据，也为农村金融下一步改革提供了方向。

　　对新型农村金融机构的调查

　　农村增量金融改革虽然有力地填充了农村金融服务空白，但在多大程度上推动了“三农”发展、舒缓了农村贫困却缺乏有力的相关性实证研究。为此，不能简单地将焦点着眼于增量改革，而需要结合田野调查进一步探讨农村金融市场失灵的实质，以及金融供给增量改革与农村经济发展暨贫困舒缓之间的关系。本文以“村镇银行”和“农村资金互助社”等新型农村金融机构为研究对象，以“机构资金来源”为自有变量、以地区经济条件为调节变量，实现以新型农村金融机构为代表的农村小型信贷机构如何平衡“自身财务可持续的商业目标”与“促进‘三农’、舒缓贫困的政策目标”。通过对吉林、湖北、四川、青海和甘肃等5省26个农村小型信贷金融机构进行调查，在所覆盖地域范围内1938份农户样本问卷和访谈调查中发现：

　　（1）村镇银行、农村资金互助社和农村小额贷款公司等新型农村金融机构与农村信用社、农村合作银行、农村商业银行与农业银行等农村金融机构相比，在支农惠农力度、促进当地农村经济发展、增加农民收入与缓解当地贫困状况等效果方面都有所增强。

　　（2）村镇银行、农村资金互助社和农村小额贷款公司在支农惠农、推动“三农”以及舒缓当地贫困等方面存在机构差异。根据农户评价，农村资金互助社效果最为显著，小额贷款公司最不显著，村镇银行在不同地区的农户评价中存在差异。

　　（3）从资金来源渠道看，村镇银行和小额贷款公司以商业性资金、自有利润为主要资金渠道；而农村资金互助社则以合作性、慈善性资金和自有利润为资金渠道。结合ROA和ROE等财务指标分析发现，村镇银行和小额贷款公司在经营过程中更加追求自身财务的可持续性，而农村资金互助社则在兼顾自身财务可持续的商业目标和促进“三农”发展、舒缓当地贫困的政策目标方面比较明显。

　　（4）政策虽然强调会支持新型农村金融机构发展，但各类机构得到的政策优惠并不一致。较为落后地区的村镇银行才享有税收减免优惠、批发贷款等政策红利；小额贷款公司没有任何政策支持，位于偏远地区的农村资金互助社享有持续性政策支持；具体到地方政府配套措施也同样如此，许多地方政府以对公存款加上精神鼓励、荣誉表扬等作为重要的支持方式，而有的地方则以精神激励为主。

　　（5）农户信贷行为的“乡土社会”特征依然存在，但农户也在逐渐形成现代金融理念。在促进“三农”发展的金融政策背景下，希望能够借助新型农村金融机构的“小额信贷”业务克服资金匮乏实现收入增长，也能够享受与农村相适配的金融服务与产品以改善消费结构。

　　（6）农户反映虽然新型农村金融机构对当地经济环境有一定改善，在贷款获得性方面也比农村信用社、农村商业银行要容易一些，不过存在如手续繁琐、额度太低、利率偏高、担保或抵押条件严格甚至存在得有“关系”、给信贷员“回扣”等问题。

　　（7）信贷员对农村小型信贷金融机构可持续发展有关键作用。通过对31个信贷员访谈表明，农村信贷员是农村小型信贷金融机构与农户之间的关键链接，其胜任力关系着机构信贷质量，也关系着农户对机构的认可度与美誉度。

　　农村金融市场改革的再判断：供给不足还是金融排斥

　　上述调查结果可归为两类，一类是宏观的农村金融“市场失灵”治理，另一类是农村小型信贷机构微观经营策略，但在政策优惠措施与政策寄予厚望条件下，两者并不是截然分开的。在对有可信财务数据的样本机构与农户进行调查访谈的基础上，进一步研究发现：

　　（1）经过5年发展的新型农村金融机构已获得农民一定程度认可，村镇银行和资金互助社优于小额贷款公司，但持续的金融供给并没有从根本上缓解“三农”的“资金匮乏”障碍；与传统农村金融机构相比，新型金融机构更倾向于实施隐性障碍为表现的排斥行为。

　　（2）兼具商业和政策属性的新型农村金融机构为了实现财务可持续目标兼得“政策红利”，在乡村差序格局基础上发展出一套信贷筛选标准，阻碍了农户与金融机构之间信贷关系的建构，有悖于政策初衷。

　　（3）村金融市场“失灵”是农村金融机构偏向商业目标、实施排斥行为的后果和表现，对其治理不能延续简单增加供给的思路，除考虑更适合农村特点的金融增加外，更应着眼于甄别、判断和监管金融机构的不当排斥行为。

　　农村金融市场改革的政策建议

　　（1）农村金融市场失灵治理需要填补金融服务空白，但更重要的是甄别、判断和监管金融机构的不当排斥行为。

　　（2）在未来中国农村金融“市场失灵”治理与监管过程中，延续增量改革进一步弥补金融服务空白是必要的，但是更加重要的是不仅要注重监管和约束农村金融机构的金融排斥行为，更需要考虑不同来源渠道资金对农村金融机构更趋盈利性还是兼顾性的政策性影响。

　　（3）农村信贷金融机构兼顾财务目标和政策目标的前提条件要么是政府能够提供足够吸引机构权益资本者和管理层的“外部报酬”，要么是机构资金来源的商业性、政策性与慈善性的比例需要达到一个“平衡点”。

　　（本文系国家社科基金项目“农村小型信贷金融机构可持续发展的资金链管理研究”（10BGL057）阶段性成果）

　　（作者单位：北京师范大学政府管理学院）