众所周知，日本在环境保护方面取得了很多成绩。日本在环境问题上的公众参与也经历了显著的发展。这一方面得益于一系列法规制度不断完善，另一方面，公众参与环境保护行动和公众环保意识的提升也发挥了重要作用。

　　法规制度逐渐完善

　　总体来看，日本公众参与环境治理和土地利用的法制化进程大致分为四个阶段。第一阶段，20世纪50年代至70年代。有关公众参与环境保护的法律并不完善。二战后日本经济进入高速发展阶段，其发展动力主要依靠钢铁、石油和化工行业的快速发展，但在这期间，发生了多起严重污染事件，给日本民众健康造成了较大的损害。为此，日本地方政府主动采取措施治理污染。例如1973年修订了《公有水面开垦法》，在颁发许可证的决定方面引入了公众参与。但是，公众参与程序只在行政程序的最后阶段进行，只有有限的选择余地，参与决策过程的范围也仅限于土地所有者等利害关系人。在此过程中，成立了由律师、受害者群体、研究人员和记者组成的网络组织。如1979年成立了日本环境委员会（JEC），该委员会以记者的身份报道污染案件，并向政府提交污染控制和补救的改革建议。

　　第二阶段，20世纪80年代至90年代。尽管日本的公民运动不断增加，但在环保法律制定过程中公众参与程度仍然不高。其典型的例子是第一份环境影响评价法的颁布受挫，该法受到行业相关机构反对。这份环境影响评价法案于1981年提交日本国会，但在1983年未经审议未能通过，其主要原因是公众参与环评的机会有限，还引发了公众与负责公共工程的行政机构之间的严重冲突。

　　第三阶段，20世纪90年代至2000年。1992年，里约地球峰会召开之后，公众参与在日本和其他国家成为一个共同的话题。日本的土地利用和环境法中也引入了各种公众参与和合作的法律措施。在许多情况下，公众参与的目的是收集环境信息，以便作出更好的决策或促进志愿者活动。成立于1993年的日本全球环境基金（JFGE）不仅支持日本国内的环保活动，而且支持发展中国家的环保活动。1995年，阪神大地震后，日本公众更是看到了非营利组织在环境保护过程中的重要性。其实日本政府于1993年颁布的《环境基本法》中已明确规定，应通过自愿活动尽可能减轻社会经济活动所产生的环境负担。1995年，日本政府修订的《城市规划法》再次强调了公众参与的重要性。根据修订后的《城市规划法》，所有市政府应制定一个总体规划，并规定在这一过程中采取任何必要措施，如召开公众听证会，以考虑居民的意见。1996年，日本成立了全球环境推广中心（GEOC）和环境伙伴关系办公室（EPO），它们是促进有关各方之间伙伴关系的中介组织。1998年，日本推出了《特定非营利活动促进法》，意在通过法律来促进公众和非营利组织参与环境保护的活动。

　　第四阶段，2000年至今。自2000年后日本政府行政权力下放，进一步加强了公众参与。2002年日本政府再一次修订《城市规划法》引入新的提案制度，以吸引私人主动参与城市规划。土地所有者和非营利组织根据《特定非营利活动促进法》获得认证，其他实体可向地方政府建议修改城市规划。2005年，日本政府对1993年颁布的《行政程序法》进行了修订，引入了符合《奥胡斯公约》要求的行政法规公众意见征求办法。2011年修订后的《环境影响评价法》引入环评公众参与环节。根据该法，规划阶段环境影响评价程序的目标之一是制定环境影响因素。在环评过程中，任何公众都可以在环评规划、范围界定和起草过程中提出意见。因此，日本地方政府开始制定地方性质的自治、公众参与和部分合作的基本条例。现在，大约30%的日本地方政府都颁发了一些基本的法令，作为公共事务的法律框架。2011年日本大地震后，在受灾社区的恢复过程中，日本政府修改并颁布了40多部法律，明确规定了促进不同群体之间的伙伴关系是环境可持续发展的关键，并通过法律法规促进各方合作，进而达到提高行政运作透明度作用。

　　持续扩大公众参与空间

　　日本公众参与环境保护更多是一种自愿的行为，其法律框架及实施方案具有一定的特点。

　　第一，法律保障公众参与环保的权利。在自然恢复方面，人们普遍认识到公众参与起到了一定的作用，扮演重要角色。日本《自然恢复促进法》第3条规定，“促进各部门之间的参与与合作。当地居民、非营利组织、个人、土地所有者、有关市政府或者有关政府机构，可以组织自然恢复咨询委员会，由有关组织和有关人员参加。它可以制定自然恢复的总体计划，并讨论实施计划草案，并制定最终实施计划，由非营利组织承担环保项目”。然而，在实施过程中，公共行政部门却没有明确的法律法规，指导其向非营利组织发起的环保项目提供财政支持。

　　第二，非营利组织机构在环保参与方面发挥了显著作用。到目前为止，日本已经有超过24个咨询委员会。当地居民、非营利组织、个人、土地所有者、有关政府机构可以要求开展以社区为基础的自然恢复项目，并组织自然恢复咨询委员会、其他相关组织和有关人员参加。各咨询委员会的任务不仅限于讨论该计划，而且还积极致力于推动项目执行。以修建水坝为例，日本的《江河灾害防治法》与《河流法》都规定管理者有自由裁量权向公众开放管理。但几十年来，反对修建水坝的抗议活动不断，因为建设大坝可能会导致水资源浪费和相关环境恶化。根据规定，河道管理者应采取必要措施，如公开听证，必要时听取有关民众的意见。

　　第三，权力下放为公众参与提供空间。尽管日本公众参与法律修订的程度得到了提升，但还存在许多关键点需要改进。根据日本不同地区和不同的环境问题，允许公众参与的程度有所不同，在参与水平上还存在着巨大的差异。一方面，一些地方政府制定了自己的公众参与基本条例，并在国家法律的基础上，出台了补充性的支持措施，以促进各种参与制度的运用。另一方面，许多地方政府并不急于促进公众参与。在这种情况下，如果不能保证适当的公众参与，环境可持续发展仍然容易被忽视。

　（作者单位：浙江财经大学法学院）