实现基层社区精准化与精细化治理
汤兆云
党的十九届四中全会强调，要进一步构建基层社会治理新格局，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。这是在党的十八届五中全会首次明确提出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的基础上，将社区精准化、精细化治理提到了一个新的高度。
从一定意义上来说，人们都生活在一定的社区之中。在社区内，人们不仅有着频繁的交往，而且有着共同的归属意识和一定的利益关系，是人们日常生活的最基层社会。党中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理意见》指出，城乡社区是基层社会治理的基本单元，是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，是社会治理、国家治理的“最后一公里”。“上面千条线、下面一根针”，所有工作的最后贯彻落实都需要基层社区来完成。这次基层社区在应对新冠肺炎疫情工作中所发挥的重要作用，充分说明了这一点。社区作为社会治理的末梢，影响着全民共建共治共享的社会治理格局的构建。因此，进一步加强城乡社区精准化、精细化治理，是协调推进“四个全面”战略布局的落脚点，是新型城镇化及城乡发展一体化的现实需要，是社会主义精神文明建设的时代诉求。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，传统粗放式、经验化城乡社区管理模式已经无法满足时代需求，必须加快向精准化、精细化治理模式转型。
一要强化党的领导，健全社区组织框架。党的十九大报告强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”我国社区精准化、精细化治理是党的群众路线和群众工作在新形势下的具体运用和具体表现。要解决基层社区治理存在的一些问题、矛盾，需要进一步强化党组织在统筹社区治理中的领导核心作用，推进社区党建体制机制创新。城乡社区精准化、精细化治理也离不开党的领导。党的十九届四中全会《决定》强调，要进一步“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。党的领导是具体的，而不是抽象的，体现在城乡社区精准化、精细化治理过程中党的各级组织框架的建立健全方面。充分发挥社区党组织的作用，积极探索推行适合本地区发展的党建模式，加强组织建设、调整组织设置。提升基层社区党组织负责人政治素养和工作能力，挖掘培养社区骨干，加强党总支、党支部、党小组工作团队建设。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。
二要坚持“一核多元”，发挥多元治理主体作用。社区治理工作量大、涉及范围广，需要逐级推动、层层落实。目前不少社区治理，主要是以街道、居委会管理为主，但因人员不足、精力有限、资源缺乏等原因，容易使社区管理陷入“好转——反弹——再好转——再反弹”的困境。在社区精准化、精细化治理过程中，要进一步强调“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，政府、公众和社会要各归其位、各担其责，发挥各方优势。打造属于全民共建共享的社区精准化、精细化格局，需要高度重视政府与社会组织之间的互动。党员是组织动员的中坚力量，居委会干部是主要推动者，楼组长是重要协调者，业委会是物业管理的沟通桥梁，志愿者是不可或缺的群众力量，业主代表反映居民直接需求。与此同时，要善于运用法治思维构建社区成员行为预期、管理公开、责任划定明晰的社区治理制度体系，善于运用法治方法把社区治理难题转化为执法司法问题加以解决。
三要促进社区居民参与，实现更广泛的社区动员。“精细化治理”最核心的一个理念就是强调多元治理主体在治理过程中的参与，在这一过程中政府要凭借自身独特的政治权威，召集和鼓励其他治理主体积极参与。基层社区中以公益、互益为目的所形成的社会组织，发起于居民，服务于社区，为其提供必要的阵地资源是保证活动顺利开展的前提。每一位居民都是一个资源库，通过鼓励和肯定居民参与社区治理，不断整合社区居民背后的优质资源，搭建社区资源一体化平台。广泛动员社区居民参与到这类组织之中，不断地从居民中发现社区“能人”、培养社区骨干、培育社区组织，为进一步推动社区治理和社区建设提供充足而有力的人才保障。通过这类社会组织平台，将社区居民的个性化服务需求与社区内的社会组织进行对接调配，为社会组织提供包括活动监管、项目策划、技能培训、场所保障等多项支持。
四是推行网格化服务，实现社区社会资源精准化配置。网格化管理和服务是依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。它借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行全方位的打通，通过网格进行全方位的管理和提供全方位的公共服务，提高服务质量。党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。打造以“网格立体化、主体多元化、服务社会化”为主要内容的基层社区治理格局，构建由“粗放型”向“精细型”转变、治理主体由“单一型”向“共治型”转变、公共服务由“政府包办型”向“购买服务型”转变的社区治理新格局。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
健全公共卫生突发事件早期预警机制
和红 钟巧
应对公共卫生突发事件，首要的就是如何迅速地捕捉到风险信号，深入开展科学分析及评估，并在此基础上做出预警决策。如何构建迅速有效的早期预警机制，使其尽早监测预警公共卫生风险，是对全球公共卫生治理能力的挑战。
新冠肺炎疫情反映出世界范围内监测预警传染病威胁的能力存在很多盲点，特别是面对此类不明原因和不确定风险很高的传染病时，预警机制频频失灵。在面对未知的突发传染病时，预警机制运行的基本条件是什么？阻碍其运行的因素又是什么？回答这些问题需要阐明突发性疫情早期预警的手段、行动阶段及各阶段运转的必要条件。
从世界范围来看，早期预警的手段主要分为以下五种类型：社区监测、实验室监测、医院监测、动物监测和国际监测。卫生部门通过各种渠道持续监测全球的传染病情况，以确保不受外部健康风险的威胁。我国直报系统实际上是医院监测手段的体现，遍布基层的社区卫生服务中心已成为第一道“哨卡”，充当着医院监测领域主渠道的作用。
早期预警机制由以下五个相互关联的行动环节和行动领域所组成：本地识别、本地报告、地方风险评估、向上级政府的报告和上级政府的风险评估。该阶段的风险评估原理和程序与地方风险评估并无实质差异，只是风险评估范围的扩展和层次的加深。按照这一行动链条来看，地方一级是否具备早期发现疾病的条件对于及时发现疫情至关重要，而区域和国家层级更多的是参与到报告、评估与管理的后期阶段之中。中央部门在风险决策过程中具有明显层级优势，而距离疫情风险最近的地方往往没有最及时的决定权，不能及时有效行使《突发事件应对法》所赋予启动应急预案、发出一定级别的预警等权力。这就会导致地方政府在上报疫情时依赖上级部门的确认、评估，在上级正式授权之后才实施预警措施并激活疫情响应系统，风险评估的时效性大大降低。可见，突发性疫情的早期预警机制的运行逻辑与行政机制的运行逻辑之间存在冲突。
此外，现有疾病预防控制组织体制也影响着早期预警机制的运行。我国直报系统的具体运行机制是，首诊医生或其他医务人员在工作中发现疫情病例时，按照要求填写传染病报告卡；接到相关信息后，疾控系统得到激活，开展病原体检测、流行病学调查等工作；医疗机构根据同级卫生行政部门的要求采取防控措施；同时，县级疾病预防控制机构定期将疫情分析结果反馈到辖区内医疗机构，供后者采取防控措施参考。卫生行政部门及其所管控的疾控机构和公立医院构成了一个高度行政化的组织体系，以自上而下的命令与控制方式运作的行政机制主导了疾控事务的协调。当违反《传染病防治法》的情形发生时，违法行为难以受到法律的追究。根据我国新一轮的机构改革，卫生监督部门承担着公共卫生、医疗卫生、传染病防治监督等工作，本应担负起违法督查责任。而现实中，绝大多数卫生监督部门本身就是卫生行政部门下属的机构。这种关系会影响对违法的追责。
在现代风险社会中，理想的早期预警系统应当采取立体性、网格化和智慧化的预警权限配置方式，似一个中央神经中枢通过多个感应节点来获取各方面的关于不明原因疾病和异常健康事件等疫情信息，并及时、主动地汇集处理疫情信息。
这次抗击疫情的斗争既展示了我国良好精神状态和显著制度优势，也暴露出短板与不足。尽早建立健全环境与健康监测、调查、风险评估体制和机制，才能切实增强公共卫生治理能力，有效应对各种未知风险的挑战。
第一，完善风险监测手段。依托国家全民健康信息平台，以电子病历、健康档案以及全员人口数据库为基础，在信息安全、标准规范、运行维护保障体系支撑下，健全覆盖全国的疫情报告监测预警。充分发挥大数据在此类不明原因和不确定风险很高的传染病防控应急管理中的监测预警作用，探索建立公共卫生突发事件信息网络体系。建立社区级别的监测“联络点”，将公共卫生意识嵌入到社区环境中。
第二，增加地方风险评估的自主性。在坚持中央政府统一领导的基础上，进一步通过授权和委托的方式赋权给地方政府，在风险评估的基础上允许地方政府采取基于预防原则的防控政策，制定不同层级政府在风险决策事权和责任方面的清单，完善剩余决策权的分配。改善传染病直报管理制度，让地方政府在一定范围内能够以最快的速度充分行使职权，开展决策和相关行动，从而增强风险决策及其执行的灵活性和时效性。
第三，改革疾病预防控制组织体制。强化医疗机构公共卫生职责，建立医疗机构履行公共卫生职责清单制度，将医疗机构履行公共卫生职责纳入医院等级评审指标体系和年度医疗机构绩效考核范畴。合理划分各级疾控中心职能，探索赋予疾控中心必要的行政监督执法权限。
第四，提升疾控体系人才专业化水平。建立“首席公共卫生医官”制度，赋予其重大疫情防控、突发公共卫生事件处置中一定的决策权、资源调配权，拓展公共卫生复合型人才职业发展空间。在保障卫生技术人员数量的基础上，吸收适当比例的临床医学、社会学、信息科学、管理学和工程学等专业技术人才，发挥在疾病监测评估中多学科联合的优势。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
完善重大突发事件地方官员问责制度
赖诗攀
重大突发事件中地方官员高效的信息处理是中央防控决策有效性的前提。信息是公共决策和治理的基础。新冠肺炎疫情防控是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考。在此次新冠肺炎疫情的防控中，信息的准确、全面和高效处理尤为重要。
首先，获取信息是突发事件防控体系运行的触发机制。如果不能获取信息，则公共防疫体系就不会被启动，从而错失把疫情掐灭在源头的机会。其次，准确的突发事件信息是防控资源投放的引导机制。防控资源的投放要做到精准高效，既不能搞大水漫灌，也不能是蜻蜓点水。准确的信息是疫情防控资源精准投放的前提。信息缺乏或失准会造成防控资源投放无的放矢，降低防控效率。再次，全面的信息发布是突发事件防控的激励机制。突发事件防控的激励机制不仅来源于政府体系内部，也来源于外部的社会心理和公众态度。因此，突发事件防控可以说是信息流动带动资源流动的过程。如果疫情首先在地方发生，地方官员高效的信息处理就构成中央防控决策有效性的前提。如同在许多其他类型重大突发事件中，倘若地方官员在疫情暴发之初信息处理效率不高，则会拖延中央政府准确掌握疫情信息的时间。在我国疫情防控取得阶段性胜利时，对此进行制度反思，有助于理清我国突发事件应对中的短板，推进我国国家治理体系和治理能力的现代化。
庞大的政府体系是疫情防控的重要主体。疫情信息处理是信息在政府体系内部流动的过程，必然受到我国五级政府架构和不同层级间权力分配的约束。中央政府拥有疫情防控的最高决策权。疫情发生后，地方政府和官员有责任高效地将准确、全面的疫情信息报告给中央政府。五级政府架构则是疫情信息在政府体系内部传递需要经历的最长距离。如果地方官员能够高效处理疫情信息，就能最大限度缩短信息传递的距离和时间，提高疫情防控的效率。相反，疫情暴发初期，地方官员的信息处理低效则需要进行反思并加以改进。
从组织理论的角度，重复出现的组织行为背后往往有着稳定的组织制度和激励机制的根源。重大突发事件暴发初期地方官员信息处理低效的制度根源，是突发事件防控不同阶段问责力度与工作优先性之间的错位造成的问责过度简化。最好的危机管理是防患于未然。突发事件防范、应对和后果形成阶段的管理工作在突发事件防控中的优先性是递减的。理想的问责机制设计应该与工作的优先性相匹配。然而，现实的问责力度主要受到了绩效可见性的约束。在这三个阶段中，突发事件防范阶段的管理工作投入巨大但绩效难以显现，突发事件暴发后的应对情况虽受关注但较为繁杂，而突发事件的后果信息则是最简约有效的绩效信号。因此，在突发事件防控中，防控越靠后的阶段绩效可见性越高，考核越容易。于是，在问责实践中，重要但绩效不可见的防范工作常被忽视。针对绩效可见性最高的突发事件后果对主要官员进行问责，成了突发事件防控问责的简化策略。问责力度的优先次序呈现出了与工作优先性相反的趋势。这一问责简化策略是信息繁杂背景下为节约成本而做的选择，但它却造成了一系列未预料的负面后果：一是防范工作成本高昂但非考核重点，因而往往重视不够；二是让地方官员对事件结果承担了无限责任；三是造成了重大突发事件暴发初期地方官员信息处理的低效。疫情和其他突发事件的暴发大多是小概率事件。如果重大突发事件暴发及其后果的信息没有被问责方获取，包括疫情防控在内的重大突发事件防范、应对和后果责任就可以一并避免。反之，责任一并追究。加上信息处理不力的责任规定尚不明确，而重大突发事件防控问责后果严重，于是在信息传播可控的情况下，一些地方官员在重大突发事件的暴发初期不会选择高效地进行信息处理和报告。一旦这一信息处理策略在具体实践中可以奏效，突发事件防范工作就可能被进一步忽视。这是重大突发事件暴发初期地方官员信息处理低效的重要原因之一。因此，有必要调整目前的问责简化策略，强化过程问责，以过错为依据设定对事件后果的问责力度，并强化信息处理不力的问责力度。
首先，要保障突发事件防控过程考核的资源投入，强化对突发事件防控过程的问责。高效的突发事件防范工作，可以避免突发事件的发生。在优先次序上，突发事件防范要优于突发事件应对。为节约考核成本而以突发事件后果为问责重点的做法，造成了重大突发事件防范工作被忽视及重大突发事件暴发初期地方官员信息处理低效。
其次，以过错原则设定对突发事件后果的问责力度。突发事件的发生尤其是后果的出现，并不必然是官员过错造成的。例如，火灾的发生可能是因为有人故意纵火，而不是官员消防工作失职。完全基于后果对官员进行问责意味着官员要对突发事件后果承担无限责任。这可能打击官员做好突发事件防范工作的积极性，影响突发事件防控的整体工作。
再次，明确地方官员信息处理不力的问责力度。目前我们对突发事件中地方官员信息处理不力的问责尚缺乏具体明确的规定。信息处理不力的问责与突发事件结果问责之间力度相差悬殊，也是重大突发事件中地方官员信息处理低效的原因。
（作者单位：华侨大学政治发展与公共治理研究中心）
利用大数据优化基层公共卫生治理
王惠娜
习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要求“从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。一分部署，九分落实。党和国家的防控顶层设计需要落实到基层公共卫生防疫体系才能发挥实效，基层公共卫生治理能力关系到疫情防控政策的执行效果。
在新冠肺炎疫情防控中，基层政府、疾控中心和医院分别承担了不同的防控职责，发挥了重要的作用。但是，在防控工作中，基层公共卫生治理出现了许多急需解决的短板和不足，影响了疫情防控措施的实施。
第一，基层政府防疫执行力逐级递减。疫情防控的各种排查、检测等工作任务自市—区县—街道/乡—社区/村均层层布置，但却由于基层社区/村防控能力不足而出现漏查、重复排查、患者转运交接管理混乱等现象。在城市有门禁的社区，街道和社区尚可依托物业进行封闭式管理，而一些无门禁的老旧住宅区，则因社区人力不足而采取选择性、形式化排查。在农村社区，熟人社会的非正式关系削弱了封村、封路措施的执行力，小规模的家族聚餐和民俗活动使一些严禁聚集措施未能彻底执行。
第二，基层疾控中心初期被动、后期乏力。基层疾控中心是隶属于地方卫健委的事业单位，部门相对边缘化。基层疾控中心专业人员不足、防治资源受限，日常的信息收集、物资储备、宣传和培训等工作繁重，导致在防疫初期较为被动，防控措施较为滞后。有限的人力、检验设备和经费使基层疾控中心难以应对疫情防控中后期大量的流行病学调查、消杀以及疫情研判等任务量的剧增，故而出现防疫乏力、行动不及时等情况。
第三，基层医院救治资源不足。医院是抗疫环节中的末端一环，主要以发热诊断对患者进行分流、分级诊疗。在许多中小城市，社区医院、县级医院到市三甲医院的分级诊疗系统未能真正有效运转。一些基层医院卫生资源不足，缺乏对患者初筛诊疗的资质与能力。这导致一些发热患者直接涌向了市级三甲医院，没有形成有效的分流诊治，既增加了三甲医院发热门诊的救治压力，又影响了三甲医院救治重症患者的工作，降低了医院的整体救治效率。
针对此次新冠肺炎疫情基层防控中暴露的不足，基层政府可发挥大数据的优势来完善公共卫生治理体系，创新基层公共卫生突发事件的防控机制，优化基层公共卫生治理体系，提升基层公共卫生治理质量。
第一，完善基层公共卫生治理体系。基层公共卫生治理体系应该在政府治理体系建设框架下同步建设。一要转变基层公共卫生治理理念。坚持医疗和预防均衡发展的治理理念，均衡发展大城市、中小城市的医疗资源，以“两个坚持、三个转变”为指导思想，树立预防医疗与治疗医疗相结合的公共卫生治理理念。二要完善基层公共卫生治理基础设施建设体系。国家应该加大基层医疗设施和防疫备用设施的财政投入，增加基层医护人员数量，提高公共卫生服务质量。三要建立预防型公共卫生防疫体系。预防型医疗具有长期投资、收益隐形的特点，国家公共财政应该增加对传染病管理的财政投入，加强传染病防疫知识的宣传教育，完善基层公共卫生防疫的机构配置，提高基层疾病控制中心的机构独立性。
第二，大数据驱动建立基层公共卫生防疫应急系统。在“一案三制”的应急管理框架下，公共卫生治理体系应借助大数据建立防疫预警系统、响应系统、控制系统和恢复系统。打造传染病的大数据收集硬件网络，收集关于传染源、患者和社会环境等的多源异构数据，并经过算法分析、预测模拟等，提高公共卫生防疫预警的及时性和准确性。以大数据的互联互通提升防疫响应速度，建立跨区域、跨层级、跨部门的信息共享机制，实现层层预警、同步响应，提高应急行动预案的实施速度。整合政府和企业等多领域、多部门的数据，进行数据匹配和科学运算，为防疫决策提供循证支持，制定精准控制政策，建立数据导向、科学循证的防疫控制系统。
第三，以大数据优化基层公共卫生治理机制。在信息收集、上报等大数据管理的基础上，将大数据治理同步运用于基层公共卫生治理具体机制中。利用大数据及时共享的优势，建立基层防疫信息单次采集、多部门共享的信息机制，避免重复报送。这既使数据格式一致便于跨部门使用，也能减轻基层负担，避免干部空耗，提高基层公共卫生治理效率。此外，还要利用大数据强大的分析能力提高基层公共卫生治理的响应能力。基层通过大数据辅助预测，推动疫情防控关口前移，从被动防疫转变为主动防疫，提高基层公共卫生治理机构的响应能力，优化基层公共卫生治理联防联控机制。
第四，利用大数据+网格化管理落实基层公共卫生治理责任。任何一项公共卫生治理措施最后都将落实到“最后一公里”——基层社区，基层公共卫生治理应该利用社区网格化管理体系，提高治理效率。利用网格化“横向到边、纵向到底”的结构特点，分解基层公共卫生治理任务，厘清治理责任边界，明确每个网格员的任务内容和职责，开展高效的任务执行。
（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
