近年来，有些国家的领导人对全球治理及多边主义提出了质疑或者批评，甚至“退群”。但新冠肺炎疫情在全球范围的传播，再次证明了全球合作的必要性。全球治理是对世界日益增强的互联互通所产生问题的回应，涉及的问题往往过于复杂，单个国家无法单独解决。因此，需要通过谈判解决影响多个国家或地区的问题。

　　美国智库芝加哥全球事务委员会特聘研究员、纽约市立大学研究生中心首席教授托马斯·韦斯（Thomas Weiss）在接受本报记者采访时表示，对多边主义的攻击将继续下去，而且可能变得更加激烈和广泛。新的民族主义和民粹主义正在转移，而非减少。当前最紧迫的任务是加固联合国根基，充分重视非政府间组织、外部专家学者、咨询师及热心民众的影响力。

　　深化全球治理的认识与思考

　　荷兰学者弗兰克·比尔曼（Frank Biermann）与菲利普·帕特伯格（Philipp Pattberg）共同撰写的报告《2008年环境资源年度回顾》对全球环境治理进行了概述，并且总结了21世纪全球治理的特征。具体来说，这些特征包括：出现了政府之外新的行为体，如国际组织、非政府组织、跨国公司、科学专家、民间社会团体、网络、合作伙伴、私人军事和安全公司等；出现了全球治理新机制和机构，超越了传统形式的、由国家主导的条约机制；全球治理系统的分割和碎片化趋势在各层次各领域都有所增强。

　　韦斯进一步阐释说，在当今世界，人员、货物、服务、邮件每天通过陆地、空中、海上和网络空间不断进行跨境交流互通。在无人制定规范、行为准则，也无人提供监管、监控的情况下，跨国活动如何有效有序地进行？答案就在于全球治理。它是一系列在全球范围内被认可的，能够定义、构成并协调国际体系中公民、社会、市场和国家之间关系的法律、规范、政策和制度的总和。

　　韦斯表示，当前人们对全球治理的认识存在不足和误区，这限制了人们对当下治理的理解，也限制了人们对过去和未来治理的思考。一是人们在观念上往往过于紧密地将全球治理与20世纪末和21世纪初的国际组织联系在一起。二是对全球权威结构缺乏全面的识别和解释，而这种结构不仅包括指挥权和控制权，还涵盖区域、国家和地方系统如何与这种结构相互作用并推动形成这种结构。三是对于在这个体系中如何行使权力、表达和追求利益，以及权力和利益如何帮助建立、维持和延续这个体系的各种思想和话语等问题缺乏认知。四是对推动过去、当下和未来全球治理体系变化与转型的因素存在误解，包括维系和改变既有体系的原因、后果与驱动力。五是未能对全球治理的体系和实例提出问题，没有对过去和未来维系世界秩序的机制、制度、规则、规范、思想、利益进行充分研究。六是把“全球”置于“治理”之前，忽视治理力量参与风险管理。七是对于全球治理成果缺乏正确评价。八是忽视那些直接和间接参与全球治理的人们。参与全球治理的不仅有“全球管理者”，还包括幕后工作的专业人员、服务团队和个人。他们的综合活动创造、维持或破坏、瓦解着世界秩序，他们是“缺失的中间阶层”。

　　多边主义是世界共识

　　尽管全球治理困难重重，对于其重要性和必要性仍可以达成一定的共识。美国布鲁金斯学会7月发布了一份针对250名来自全球智库、大学、政府或国际组织的政策制定人的调查报告。调查结果显示，受访者普遍肯定多边主义对和平与繁荣的重要性（在满分为10分的打分中，受访者打出的平均分为8.9分，下同），其中绝大多数（80%）受访者认为，过去20年全球对有效多边主义的需求不断上升。大多数受访者评价当前全球治理系统的有效性充其量只是中等（4.7），其中大多数人（69%）认为，在过去20年里，其有效性有所下降。在具体机构方面，大多数人（74%）认为，联合国系统更具合法性，但其中44%的受访者认为，联合国并没有比二十国集团更有效。

　　在对于多边主义有效性的评价方面，受访者认为，多边主义效率最低的领域是“民主、人权和性别平等”，其次是“气候和环境”。在“国际经济（贸易、金融、税收）”和“全球贫困与发展”中，多边主义效率则相对较高。但是，无论在哪一领域，大多数受访者对多边机制的有效性不满意。而对于现有论坛或组织是否适合领导多边体系，48%的受访者认为，不可能通过调整现有机构的规则和治理结构来挽救多边体系的有效性，而是需要从根本上重新构想多边秩序。

　　当被问及当前多边主义面临的三大挑战时，在所列出的选项中，受访者选择最多的是：未能有效地限制各国作出对其他国家具有显著负溢出效应的政策决定；政府拒绝提供足够的资金来支持多边主义和全球公共产品；未能跟上快速发展的新技术。

　　关于多边主义的未来，受访者对后疫情时代“各国政府可能再次承诺支持多边主义”的看法仅持温和的乐观态度（5.7）。较多受访者认为，地缘政治和安全问题将“使开放的全球经济秩序更加难以维持”（7）以及“跨地区和问题领域的多边体系的进一步碎片化是有效国际合作的根本威胁”（6.9）。但对于地缘政治竞争加剧是否会妨碍各国在气候变化、核扩散、流行病预防等全球关注的关键领域开展合作，受访者意见不一（5.5）。

　　在多边主义的合理指导原则方面，调查结果显示，各地区都强烈支持推动可持续发展目标的“不让任何人掉队”原则（7.9），反映出对所有形式的减贫行动给予高度重视。另外，受访者普遍认为，多边体系应更好地提供全球公共产品（8.3），促进政策协调（8.1），以及限制使用以邻为壑的政策（7.7）。比利时智库布勒哲尔国际经济研究所高级研究员让·皮萨尼-费里（Jean Pisani-Ferry）近期提出，各国共同处理全球问题的必要性已成为无可争辩的事实，“全球治理赢得了理念之战”，并非政治支持之战。而上述结果与其判断似乎不谋而合。

　　跨地域的受访者强烈支持“在设计多边体系时，即使以经济效率为代价，也应更多关注稳健性和弹性”的观点（7.0）。另外，受访者还较为普遍地认为，区域组织应该在国际体系中发挥更大的作用”（7.0），多边体系应该是多层次和多渠道的（7.2），同时应该在不同层次的治理中寻求更大的一致性，包括通过二十国集团、联合国、布雷顿森林体系和区域机构（7.7）。

　　发挥各方参与者作用

　　韦斯表示，虽然全球治理包括许多非国家行为体的贡献和资源，但政府间组织，特别是联合国系统的政府间组织必不可少，其作用不容忽视。

　　成功的国际合作将越来越多地依赖联合国。而联合国所能发挥的作用不仅来自成员国及其政府，还来自“局外内行人”——非政府间组织、学者、咨询师、专家、独立智库以及个人。这些“局外内行人”与联合国关系密切，却不属于联合国系统。但是他们通过倡议、调研、政策分析、头脑风暴等方式，提供新想法，制定新政策，为支持联合国行动起到了重要舆论作用。各国政府和国际公务员必须学会与世界舞台上的各种参与者合作。“事实上，在一个网络化的世界里，国家与非国家行为体之间的界限正在变得模糊。”韦斯说。

　　全球治理的前景不被看好，有时是因为一些国际组织未能妥善处理重大危机。美国哥伦比亚大学副教授艾莉森·卡耐基（Allison Carnegie）通过数据分析认为，成员国对信息的压制是国际组织有效运作的主要障碍。与其他类型的领导人相比，持民粹主义观点的领导人通常对全球治理持怀疑态度，容易倾向于隐瞒对全球应对健康和环境挑战至关重要的信息。因此，这样的领导人向国际组织提供科学信息的可能性要小得多，但他们在其他信息方面的透明度并不低。

　　另外，卡耐基的研究主要依赖各国政府提供的官方数据，而不是由非国家信息提供者估算的数据。卡耐基表示，通过比较各国官方报告的和第三方估计的温室气体排放数据，可以发现民粹主义者破坏提供给国际组织的信息准确性的证据。显然，由于各国缺乏对科学透明度的保障机制，民粹主义者篡改数据的政治后果，亟须引起广泛重视。