在新冠肺炎疫情席卷全球的背景下，一些国家政府在抗击疫情上浪费了宝贵时间，多边机制框架下的国际合作频频受挫，让人们对传统的多边机制效力产生怀疑。但与此相对，一些国家的市长行动果决，争分夺秒战斗在抗疫最前线，赢得了良好口碑。他们借助全球性关系网络，在城市之间共享知识、经验及设备，做出快速应对，维护市民的健康与安全。城市外交能否抢救危机浮现的多边机制？地方领导层的创新性举措可否帮助修补疫情后的世界秩序？近日，美国洛杉矶市主管外交事务的副市长、原美国驻东盟大使贺琪珍（Nina Hachigian）与美国布鲁金斯学会高级研究员安东尼·F.皮帕（Anthony F. Pipa）在《外交政策》杂志发文，就这些问题进行了探讨。

　　城市外交重要作用凸显

　　贺琪珍表示，世界经历着迅速的城市化进程，80%的国内生产总值由大都市区域贡献，到2050年全球将有约2/3的人口居住在城市。城市领导力正在成为解决气候变化、移民、不平等、疫情等很多全球性难题的关键，但迄今为止，他们在协商解决这些问题上扮演的官方角色还十分有限。传统的多边机制是由国家政府协商建立的，在呼吁全球合作时，尽管地方领导是实施解决方案的关键一环，但他们大多却被隔绝在这一协商圈子之外。

　　在贺琪珍看来，新冠肺炎疫情使多边机制面临的挑战和城市外交的重要性都进一步彰显。以美国为例，联邦政府与各城市分别制定了自己的疫情应对政策，甚至相互间就防疫物资展开竞争。同时，全球范围内很多不同国家的城市之间相互合作，以期填补全球战疫合作的空隙。例如，美国洛杉矶市长埃里克·加希提（Eric Garcetti）借助其C40城市气候领导联盟主席的身份，召集了来自世界不同地区的45名市长，分享抗疫经验。德国柏林市长则与该市的全球伙伴城市领导人组织了电话会议，商讨重启经济的利弊以及如何支持中小企业。这种公开、诚恳的对话在紧张的世界局势下显得弥足珍贵。

　　近年来，此类城市网络组织规模和影响力不断壮大。例如，C40城市气候领导联盟中接近100个大型城市关注应对气候危机，致力于减少全球温室气体排放。随着各国政府开始着手应对疫情带来的经济下滑，这些城市积极探索不同方案，把公平、可持续摆在重建经济的核心位置，在保证绿色复苏、实现公平发展方面发挥重要作用。如何在为成员国利益服务的同时，协调这些城市层面的创新解决方案，是包括欧盟在内的多边机构共同面对的挑战。新冠肺炎疫情加剧了应对这些挑战的紧迫性，多边机制必须进行变革，才能更为有效地应对全球挑战。为市长提供支持，在制定重要全球政策决策时，让他们建言献策，是多边机制变革的一个重要机遇。

　　增进城市与多边机制联系

　　贺琪珍表示，现已有些新兴途径将城市与更为正式的国际体制议程联系起来。联合国可持续发展目标中的第11条目标便是聚焦城市与社区，显示了各国政府对城市在发展中所处重要位置的认可。但城市领导人并未局限于此目标，而是着眼议程全局。英国布里斯托、芬兰赫尔辛基、美国洛杉矶、日本北九州等市将城市发展战略置于联合国可持续发展目标整体框架内，定期向全球报告当地取得的进展。联合国也认可了这些城市层面的努力。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）还参加了2019年在哥本哈根举办的C40城市气候领导联盟市长峰会，承认城市领导层作为气候紧急事件第一响应方的重要性，并承诺联合国体系将毫无保留地为其提供支持。

　　此外，法国巴黎和阿根廷布宜诺斯艾利斯的市长在2017年联合发起了“城市20”组织，将二十国集团（G20）国家中的大城市召集在一起，为G20议程提出城市相关议题，现已发展成为G20的一个重要分支组织。

　　这些新兴案例令人振奋，但也表明当前城市与多边机制的关系具有临时性，且大多是依托于某些特定议题。此外，城市在融资方面也存在阻碍，如在向世界银行等多边发展银行申请贷款时，须得到国家政府的允许。这些方面还需要进一步关注。

　　皮帕认为，与多边机构相比，市长能更直接地向群众负责，行动力更强，成果更加显著；由于背负的历史和政治压力较小，对差异性的解决方案和不同形式的国际合作也更加包容。在世界范围内政治分歧增加、多边机构权威性有所下降的背景下，人们对本地政府的信任度仍保持在相对较高水平。新冠肺炎疫情让多边体制的裂痕与薄弱之处暴露，同时也使地方领导力得到进一步彰显。

　　贺琪珍提出，一些简单易行的举措便能让城市和多边机构建立起更密切、双赢的关系。例如，任命特别使节代表城市向联合国报告，批准市长加入国家代表团参加联合国大会、G20峰会等。长远来看，运用机制化途径扩大地方领导层的参与度，吸纳其实用、直接的问题解决方案，是变革多边体制可以采取的有益举措。