随着信息通信技术和数字数据技术的创新发展与深度融合，数据要素成为一种重要的创新型生产要素，是推动数字经济下全要素创新的关键。特别是自新冠疫情发生后，以数字经济为代表的新经济业态、新产业、新模式，为精准防疫、优化民生、创造就业等发挥了积极作用，其核心关键要素数据及相关技术在其中大显身手，其经济价值和社会价值不断凸显。在此背景下，释放海量数据共享共用价值，激活数据要素创新潜能，是构筑国家竞争新优势的关键所在。

　　《中共中央、国务院关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，深入参与国际高标准数字规则制定，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度，充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利，为深化创新驱动、推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

　　目前，我国现行基本法律尚未对数据类型、数据权益归属等予以明确规定，数据产权制度设计不完善，难以有效解决实践中的数据权益纠纷。由于数据本身具有可复制性、可共享性、非竞争性及使用加权属性等特征，相同数据可能同时被消费者、经营者、政府等多元主体持有，不仅难以明确数据权益的实际归属者，不利于数据的流通与共享，而且难以实现数据在使用中不断增值的优势，抑制了数据共享共用价值的释放。同时，我国尚未形成全国统一的数据交易市场，缺少相对成熟的数据要素收入分配机制，数据采集、加工等数据处理者的劳动付出和收益权未能得到有效的制度保障，以至于部分数据主体共享和交易数据资源的积极性不高，从而阻碍了数据要素在市场内的自由流通与高效配置。

　　上述问题已成为制约我国数据要素价值释放的制度障碍，侧面体现了数据基础制度构建的迫切性和必要性，亟须通过健全数据要素市场法律保障机制，紧紧围绕《意见》提出的数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度、数据要素治理制度等四个制度，为构建适应我国制度优势的数据要素市场体系提供法律支撑。

　　第一，要建立保障权益、合规使用的数据动态产权制度。开放共享正成为数字平台经济健康发展的趋势，数据作为其重要的基础要素，在物理形态上不同于有形物，具有虚拟性、可复制性、可共享性、非消耗性等属性。当前，以私法赋权的静态保护范式，客观上加大了数据要素流转的制度成本，不利于数据要素进一步流通与共享。

　　为此，须通过立法确立数据动态产权制度，根据数据活动的规律，结合数据活动的目的和阶段价值需求，明确数字经济活动中各类数据主体对数据的定位及享有的权益的对应关系，对数据在经济循环过程中产生的各类权益归属进行合理配置；明确公共数据、企业数据、个人（信息）数据等多主体多类型的数据动态归属机制及权益分配规则，使数据相关的权利人能够和谐享有数据权益，充分释放数据动能，实现数据要素保障权益和合规使用的统筹。

　　第二，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。目前，北京、上海、广州、深圳、天津、江苏等多个地区都已开始建设数据交易中心，但在建设过程中仍存在着布局缺乏统筹、监管体系不完备等问题，存在较大数据安全隐患。为此，有必要由中央政府牵头建立全国统一且规范的数据交易平台，并为各地方数据交易中心提供接口，打通地方数据交易中心的物理屏障，畅通数据要素流通与交易的通道。

　　同时，须通过立法规范全国数据交易平台的有序运行，明确数据交易平台的职责和运行机制。一方面，数据安全交易规范需要基于数据分类分级保护体系以及动态产权制度，明确可交易的数据范围，以及数据交易应满足的安全标准。另一方面，要健全数据要素定价评估制度，通过数据交易中心系统评估数据价值，根据数据加工程度以及市场供给需求情况等，对数据价值按照统一化的标准进行评估。同时，还须完善数据出境安全评估制度，发挥其事前监管作用。数据处理者因业务需要确需向境外提供数据且符合数据出境安全评估适用情形的，应当根据《数据出境安全评估办法》规定，重点评估数据出境活动可能对国家安全、公共利益、个人或者组织合法权益带来的风险，坚持事前评估和持续监督相结合、风险自评估与安全评估相结合，防范数据跨境流动安全风险。

　　第三，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。当前，数据要素是事关国家发展、企业创新、消费者福利的关键生产要素，为了促进数字平台经济高质量发展和共同富裕，也需要通过立法明确数据要素的三层次收入分配机制。在数据要素初次分配阶段，需要按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，由市场评价贡献、按贡献决定数据利益的分配，以充分强化基于数据价值创造的激励导向。在数据要素再分配阶段，需要充分发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，侧重公平原则，尤其是要调节大型平台企业与中小企业之间的数据收入差距，防止市场出现两极分化。在数据要素第三次分配阶段，需要社会各主体积极主动参与。拥有大量数据资源的平台企业尤其是大型平台企业应当承担更多的社会责任，向中小企业以及社会开放部分数据资源。

　　第四，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。为打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境，有必要通过立法构建数据分级分类治理机制。为兼顾行业特殊性和制度统一性要求，建议采用“数据分类基础子集由国家法定+数据细分子集由行业自定”的治理方案，先通过法律设置数据的基础分类，在法律所设定的数据基础分类子集之上，不同行业可以通过行业规定，根据行业以及业务的特点，对数据类型进行进一步细分。数据分级则可根据数据对于数据权利主体的价值以及数据一旦遭到篡改、破坏等对数据主体的危害程度进行分级。

　　健全数据要素市场法律保障机制，为数据基础制度的构建提供法律基础与保障，有助于进一步推动数据要素市场统一法制的落地落实，加快培育数据要素市场，保护市场主体合法财产权益，推动构建数据收集、加工、共享、开放、交易、应用等数据要素市场体系，促进数据资源有序、高效流动与利用，充分释放数据共享共用价值。

　　（作者系南开大学法学院教授）