数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化发展的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻影响着人们的生产生活方式和社会治理方式。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。围绕数据基础制度的时代价值、未来发展等话题，记者采访了北京航空航天大学法学院院长龙卫球、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所数字经济研究室主任蔡跃洲、中国人民大学交叉科学研究院院长杨东、北京师范大学互联网发展研究院院长助理吴沈括。 

　　顺应经济基础发展要求 

　　《中国社会科学报》：2022年，我国出台了一系列规范数据发展、引导数据基础制度建设的政策性文件。您认为，当前我国出台系列数据政策文件的必要性何在？

　　龙卫球：适时出台有关数据政策，可以从“作为上层建筑的法律应当适应经济基础发展的要求”层面来理解。一方面，我国数字经济近年来蓬勃发展。大数据、云计算、人工智能、物联网等新一代信息科技获得广泛应用和不断迭代，数字产业化发展迅猛，并深度融入工业、能源、医疗、交通、教育、农业等行业；产业规模持续快速增长，已数年稳居世界第二，2012年至2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到超45万亿元，数字经济占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%。这是经济基础方面的重要变化。另一方面，我国这些年在网络信息立法方面积极努力，颁布《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》等重要法规，为数字经济发展奠定了重要的法律基础。但我们发现，对作为数字经济最重要支撑的数据资源，还没有完善的立法，这是一个重要的缺陷。究其原因，是这个问题比较复杂，无先例可循，需要经过实践检验。中央深改委专门就数据基础制度特别是其中的数据产权制度作出重大部署，对下一步数据产权立法具有明确指导意义。

　　蔡跃洲：2010年以来，世界新一轮科技革命和产业变革从孕育兴起到加速演进再到深入发展，与我国新发展阶段高度重叠。而数字经济作为新一轮科技革命和产业变革的主流方向，体现了新发展理念的要求，正在为构建新发展格局、实现高质量发展提供强大助力。从数字经济自身发展来看，在过去十多年里，以物联网、云计算、人工智能为代表的新一代信息技术加速商业化应用，产生并积累了海量数据资源，有效支撑了各种数字经济新模式新业态的蓬勃发展。然而，诸如数据地下交易、个人隐私泄露以及大数据杀熟等数据操控行为也时有发生，直接影响了数字经济的健康发展。因此，规范数据治理，特别是规范数据流通交易，势在必行。

　　《中国社会科学报》：建立数据基础制度，会对我国数据发展起到怎样的作用？

　　蔡跃洲：建立和完善数据基础制度体系，一方面，能够为数据资源向数据要素高效转换和充分利用提供保障；另一方面，有利于改善数据市场监管规制，有效保障数据安全，遏制数据垄断带来的资本无序扩张。 

　　构建数据基础制度 

　　《中国社会科学报》：在您看来，我们应建立怎样的数据产权制度？

　　杨东：关于这一问题，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）提出了颇为务实的进路，进一步厘清了可交易数据范围，并以分置的产权运行机制解决了数据权属配置困境，推进了数据要素真正进入流通环节和经营领域，切实加强了数据要素供给，有助于充分释放数据要素价值。

　　就公共数据、企业数据、个人数据的分级分类确权授权使用而言，“级”和“类”直接影响数据产权制度设计，以“分级分类”为前提抓住了当前数据要素流通障碍的关键，有利于后续的确权和授权使用。同时，强调与现有数据立法确立的授权机制相协调，以实现数据权益保护。对于数据分级分类制度，建议进一步捋清数据分级分类标准，强化多部门协同，尤其是协调好流通数据分级分类与数据安全项下的数据分级分类管理的关系，尽快确定可流通的数据范围，进一步激发流通数据供给。

　　数据产权制度应当聚焦数据生产机制与数据价值发挥机制。从经济角度出发，数据具有规模效应，单个主体的数据很难产生现实经济价值，其价值实现仰赖聚合和数字技术处理。同时，数据具有边际性特征，反复利用可创造更大价值。现阶段可沿着《意见》思路，引入“共票”（Coken）服务数据资源持有权、加工使用权以及许可他人使用等经营性权利的权属登记，以满足数据流通开放共享的现实需要。然而，面向未来，考虑到本质上数据产权配置在于服务数据流通合法性与数据背后利益的分配，“共票”可以激发数据流通并作为利益分配的凭证，当数据价值实现链条的上中端、后端问题解决以后，前端的产权配置问题就可以从根本上得以化解。

　　蔡跃洲：科学划分各类主体的相关数据权属，是确定数据价值分配格局，从而充分发挥市场引导调节作用、挖掘数据价值创造潜力的前提和制度保障。从原始数据初始采集，到加工整理及有效信息提取，再到最终发挥生产要素作用直接参与价值创造，这是一个多主体共同参与、相互协作的过程。《意见》明确“要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分级分类确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度”。可以说，正是着眼于最根本的制度建设，在充分考虑数据（资源）生产、加工、使用全过程特性的基础上，《意见》提出了持有权、使用权、经营权分置的顶层设计构想。据此，可以为各主体参与数据（所创造的）价值分配提供明确的法理和制度依据，确保各环节、各主体能够获得相应回报，进而为发挥市场激励机制奠定基础。

　　龙卫球：《意见》关于数据产权制度的设计，是对我国财产权制度的一次重大政策创新，即确立了新型的数据财产权。它作为新的绝对财产权类型，是一种充分发挥市场配置作用的积极促进机制，不同于既有的物权和知识产权，系以数据资源或产品为对象，通过持有权—加工使用权—产品经营权的三权架构，发挥支持数字经济发展的独特激励功能。通过这种赋权激励，能够更加合理地鼓励和保障各类数据主体积极规范地持有、开发、应用数字技术和数据资产。 

　　明晰产权和交易规则 

　　《中国社会科学报》：您认为，建设数据流通交易制度的关键是什么？

　　龙卫球：至少有两方面。一是有清晰的数据产权前提。产权清晰是交易规范的前提，也是交易安全、交易成本清晰的前提。其中，企业数据依据其性质和功能，可财产权化的程度最高。但公共数据、个人数据则受到相当的限制，前者受到服务于公共功能的重大约束，后者因与纳入人格权益个人信息保护紧密相关而受到相应限制。二是要有合法明确、公平合理的交易规则。重点是要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。目前，各地方建立了不少数据交易场所，数据主体之间也创制了大量的数据交易合约，但是其合理性、规范性需要从多角度完善。

　　杨东：顺应数字时代，数据流通全流程的合规与监管要求以自动化的方式实现和确保。同时，可以预见，在数据确权授权、交易合同履行、安全传输等多个环节都会应用到区块链、隐私计算等数字技术，由此引发的一系列数据流通风险也需要运用数字技术本身予以防范和化解。就数据流通治理而言，有必要在传统的法律规则治理维度之外，加以科技治理维度，形成双维治理体系，以科技驱动型治理思路应对数据流通交易带来的一系列新老问题。

　　数据交易所等数据中介是促进整个数据流通交易一个十分关键的节点，在撮合交易、构建信任、估值定价以及解决安全隐忧等方面扮演着极为重要的角色。建设规范的数据交易市场，可以发挥数据交易所的示范作用，鼓励其就具体的交易规则和市场规则试点探索，以规范的场内交易引导场外交易，以循序渐进的方式逐步实现数据交易市场的规范化发展。

　　吴沈括：从目前各地的探索实践来看，贵州、深圳、北京等地虽然都成立了大数据交易所，但要构建全面、深度的数据交易生态，依然面临较大挑战。建设规范的数据交易市场的关键是要有明晰的规则，持有数据的公共机关主体或企业均需要明确的法律规定给予激励。目前，我国地方颁布的数据条例或者数字经济相关规划中均有对数据交易积极探索的表述，但都尚无明确的细则。数据交易涉及的数据权属、定价对价规则、入场资质、交易平台运营主体的遴选及评价机制、场内外交易规则，均亟待明确的法律规定和可靠的地方实践加以规范引导。同时，具备高度确定性和可操作性的交易规则，才能保证数据交易安全。

　　蔡跃洲：数据交易市场有狭义和广义之分。狭义的数据市场指为数据交易提供撮合、匹配等服务的场所或载体，包括近年来各地成立的大数据交易所、为数据要素点对点交易提供支撑和便利的云平台等。广义的数据市场，则指所有潜在的数据要素供给方、需求方以及数据要素交易行为所共同构成的系统。

　　从狭义角度来讲，建设规范数据交易市场的关键，是明确数据的分级分类标准、交易规则、定价机制、收益分配机制等。从广义角度来讲，建设规范的数据交易市场，还需要构建完善的数据交易监管体系，对各类数据交易行为进行规范。 

　　兼顾效率与公平 

　　《中国社会科学报》：您认为，该如何建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度？

　　龙卫球：解决公平问题有很多办法，有市场调节的手段，也有政府调控的手段。应当系统设计数字公平制度，注意区分数字要素配置、数字运行以及数字收益分配的不同环节，有针对性地识别其中的公平问题，做出合理应对。

　　吴沈括：数据要素规模市场的形成，离不开政企数据融汇。建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，要聚焦政企双方动力不足的现实瓶颈，兼顾公共政策目标与企业主体利益，根据数据要素的价值规律进行收益分配，明确数据资源使用过程中产生的数据产品和数据利益的分配规则。一是在政企合作开发场合，应允许公共数据管理部门与合作开发者通过合作协议，对彼此的权利义务以及开发形成的数据产品的权属、数据利益的分配作出协商和约定；二是在市场主体或专业机构独立开发和使用公共数据资源的场合，可基于对公共数据资源的加工，获得对作为其劳动成果的数据产品的特定财产权，但不得排斥他人对同一公共数据资源进行独立处理和加工并形成新的数据产品以及获得数据收益。

　　蔡跃洲：在促进公平方面，还需要完善数据交易监管体系，遏制数据垄断及优势滥用行为，同时要引导头部数据企业承担更多社会责任。

　　杨东：数据要素收益分配存在三个层次。在初次分配时，可分为资源化、资产化、资本化三个层面，资源化层面以成本分配为主，资产化层面以收益分配为主，资本化层面以股权分配为主，需要完善成本核算制度、资产定价和劳动分配激励机制，创新发展资本化运营制度模式，构建按股权分配机制等制度规则。在二次分配时，以数据财税政策为核心，在税收端可在流通环节基于交易收入额征税，出台激励数据要素使用的税收优惠政策，探索在保有环节基于数据价值量征税；在财政端通过财政手段加强公共数据治理和流通交易，建立个人数据来源者的收益补偿机制，平衡供需分配不公平问题。在三次分配时，着眼于促进共同富裕，建设国家公共数据开放平台社会版，鼓励企业通过开放共享促进孵化全社会数据创新应用，依照企业提供公共品和正外部性的程度实行免税或缓税政策，逐步消除区域和群体间数字鸿沟。

　　“共票”是数字经济背景下应运而生的全新数字化权益凭证。其以区块链为技术基础，能调整人与人之间的利益分配关系，改变过去由股东垄断利润的局面，让更多消费者、普通劳动者等提供数据的主体获得合理的收益分配，充分体现了收益分配机制的公平性和平等性。其与数字货币相结合，利用区块链分布式技术对数据收益中的用户贡献进行标识，有利于构建公平合理兼顾效率的数据收益分配体系。 

　　更好发挥数据要素作用 

　　《中国社会科学报》：除此之外，还有哪些方面能够促进更好发挥数据要素的作用？

　　吴沈括：数据的开放共享是很关键的一点，其中最重要的是公共数据的开放共享。而数据开放共享的有效运行则依赖于政府的机制设计，关键在于推进政务数据的共享、公共数据的开放以及政府和企业之间数据的共享。在多层次数据要素市场建设过程中，公共数据要素发挥着特殊的价值作用。它依托优质的数据资源生态，能够最大程度地吸引和带动各类社会主体将数据要素投入市场，充分发挥要素引导与资源配置的积极作用，带动社会其他数据资源的盘活流转，从而提高数据供给的整体水平，推动规模性数据市场的形成。

　　龙卫球：从数字经济发展的系统角度来说，值得运用的手段有很多，主体、产权、运行、管理和利益分配等各个方面都存在合理的促进机制需求。

　　还应注意，数字经济本质上是一种建基于新科技的引领型经济。数据基础制度建设，是面向数字经济的国内发展与国际竞争需求，立足数字经济新意义、新特点、新机遇、新风险的整体视角提出的，存在“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”的视野前提，并具有目标上和发展基础上的综合性与系统性。所以，对数字经济基础而言，在竞争机遇期，发挥政府的作用非常关键。比如近年来，在政府的大力投入和支持下，新基建全面提速，我国已经建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。截至2022年5月底，我国所有地级市全面建成光网城市，千兆用户数突破5000万，5G基站数达到170万个，5G移动电话用户数超过4.2亿。工业互联网建设也是如此，在政府部署下，截至2022年6月底，工业互联网应用已覆盖45个国民经济大类，工业互联网高质量外网覆盖300多个城市。“十四五”时期，相关部门将加强数字经济关键技术攻关，加快推进数字产业化，助力经济社会高质量发展。这些都是我国数字经济腾飞和数据要素更好发挥作用的基础和前提。

　　蔡跃洲：还需要构建并完善与跨境数据流动和数据保护相关的制度体系，在更大范围内配置数据资源，更充分发挥数据作为关键要素的支撑作用。为此，需要加强与主要经济体之间的沟通协调，积极主动对接国际规则，切实平衡好数据安全与获取更多数据资源之间的关系。