为科学精准打赢疫情防控阻击战提供强大理论支撑
2020年03月26日 00:19 来源：《中国社会科学报》2020年3月26日第1894期 作者：
完善重大疫情防控的依法决策机制
王艳宁
行政决策是政府履行各项管理和服务职能的起点，依法决策是法治政府的基本要求，无论是在平时社会治理中，还是在重大突发公共卫生事件应急中，都应当坚持依法决策。习近平总书记针对这次新冠肺炎疫情，要求“全面提高依法防控依法治理能力”，这是党中央对疫情防控依法决策的总要求。
重大疫情防控必须坚持依法决策
重大疫情防控要遵守法治政府建设的总体要求，坚持依法决策。我国《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》中把行政决策科学化、民主化、法治化作为法治政府基本建成的七条主要标准之一，对健全依法决策机制提出了明确规定，要求完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。重大疫情防控是政府在履行其保障人民群众身体健康和生命安全、维护社会稳定的社会管理职责，为防控疫情所做的决策也应当按照法治政府建设的总要求做到依法决策。习近平总书记指出：“在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。” 这次新冠肺炎疫情是重大的公共卫生事件，在它的整个防控过程中，也要遵守建设法治政府依法决策的一般规定。依法决策与科学决策、民主决策是有机统一的整体，科学决策和民主决策是依法决策的题中应有之义，因此严格依法的决策一定是民主的决策和科学的决策。
重大疫情防控可以比照重大行政决策程序特别规定的原则依法决策。为了健全科学民主依法决策机制，2019年5月8日，国务院出台了《重大行政决策程序暂行条例》，对重大行政决策在程序上进行了规范，但明确规定突发事件应急处置决策不适用本条例。之所以做此规定，是因为突发事件应急处置决策有其自身的特殊性，决策的紧迫性要求决策比一般决策更要紧急、果断、迅速。然而《重大行政决策程序暂行条例》是新制定的专门规范决策的行政法规，对重大决策的原则和程序做了具体的规定。当前新冠肺炎疫情防控主要依据的法律法规是《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等，上述法律和行政法规没有专门条款对处置重大突发事件中的决策做出规定。在这样无法律法规明确规定的情形下，疫情防控决策的原则是可以比照《重大行政决策程序暂行条例》规定的决策原则进行的。
对重大疫情防控依法决策的检视
通观疫情发生以来的媒体报道和身边发生的事件，我们看到各级党委和政府在党中央统一领导下，积极开展防控工作，抗击疫情卓有成效。但也有一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出现了严重妨碍疫情防控的违法犯罪行为。这充分暴露了地方各级政府在疫情防控中的决策还存在短板、漏洞和弱项。
一是有的地方政府和部门法治思维不足，缺乏依法决策能力。习近平总书记要求在疫情防控中要“坚持运用法治思维和法治方式开展工作”。一些地方政府和部门疫情防控中暴露出的短板显示决策者的法治思维还不足。法治思维与法律思维不同，法治思维中的法包括国家法律、党的法规、党的政策、党的纪律、党的制度等，疫情防控中决策时不仅要依照国家法律，还要依照党的法规、党的政策、党的纪律和党的制度。
二是有的地方政府和部门专业知识不足，忽视专家意见，缺乏科学决策能力。重大公共卫生事件具有高度的复杂性，此次疫情防控是专业性、技术性较强的决策事项，客观上需要在决策中充分发挥专家的作用。但是在某些地方政府早期疫情判断和决策过程中，临床医生等专业团队的作用似乎没有得到充分发挥，疫情防控早期的预案也有所缺失，以至于医院中一些常规病人得不到良好治疗。
三是有的地方政府和部门存在官僚主义，漠视基层诉求，缺乏民主决策能力。作为与群众关系最直接、最密切的疫情防控决策，人民群众的参与非常必要。虽然疫情防控需要迅速决策，但是现代信息社会，通过网络等方式听取人民群众的意见和建议还是很有必要的。如果决策时充分听取群众意见，就能避免一些意外情况，也会减少因疫情多头重复向基层派任务、要表格等做法。
完善重大疫情防控依法决策机制
通过疫情防控初期和后期正反两个方面的经验来看，可以在以下方面对重大疫情防控决策机制进行完善。
立法明确规定重大疫情防控决策程序。国务院为应对新冠肺炎疫情成立了32个部门组成的联防联控机制，形成防控疫情的有效合力。今后应将联防联控机制具体规定在重大公共卫生事件防控立法中，同时完善重大疫情防控决策程序规定，把《重大行政决策程序暂行条例》确立的必须坚持和加强党的全面领导原则、遵循科学决策、民主决策、依法决策原则吸收到疫情防控决策程序规定中，实现重大疫情防控决策科学化、民主化、法治化。
建立信息化时代的重大疫情防控快速决策机制。我国传统的决策是政府主导的“精英决策”模式，人民群众缺少参与决策的渠道，不是决策的主体，决策机制是层层上报的纵向集中决策机制。而在信息社会，互联网为人民群众参与决策提供了便利，能够使决策参与主体扩大、决策层次下移，使普通民众更快更真实地获取和传播信息。信息社会的决策主体应当从过去的精英决策转变为政府、社会、公众多元主体协同决策，去掉官僚化的中梗阻，建立快速决策机制。
建立重大疫情防控决策全过程记录制度。《重大行政决策程序暂行条例》规定，对于平时的重大决策，决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。重大疫情防控中的决策也应当建立决策全过程记录制度，有利于明确职责任，防止推卸责任、不敢担当、怠于决策，也为今后重大决策责任过错追究提供客观依据。
建立重大疫情防控决策合法性审查制度。针对疫情防控中有的地方政府“一刀切”等不科学决策和违法决策现象，应当建立疫情防控中决策合法性审查制度，对决策的合法性进行把关。合法性审查不会影响紧急状态下的快速决策，有利于保障依法决策，确保决策守住法律底线，使决策经得住考验。同时，对于政府各部门应对突发公共卫生事件的应急预案也应当做到动态调整，并纳入决策合法性审查范围。
（本文系河北省社会科学院重大课题“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”（2018Z01）阶段性成果）
（作者系河北省社会科学院法学研究所研究员）
数据治理在重大疫情防控中的运用
李靖
伴随信息通信技术和大数据的跨越式发展，社会治理必须实现转型和改革。这对于社会治理而言既是机会，同时也是一次挑战。一方面，传统方式下的数据统计、靠经验做出决策等已经不能适应时代发展，治理理念、治理方式和治理体系面临着严峻的考验。另一方面，大数据拓展了国家的治理领域，丰富了治理手段。国家有望利用科技手段实现在传统社会及技术条件下难以落实的治理理念，同时大数据作为一种现实技术也有助于开拓科技与治理之间的良性互动，实现在更广、更深、更远范围进行精准分析。这就是数据治理产生的背景和根源。数据治理是指借助大数据、云计算等技术，精准计算和高效配置各类数据资产，并应用于管理、公共服务、经济社会发展等领域。疫情防控属于社会治理的特殊情形，不同于其他社会治理的地方主要在于突发性和复杂性。这次新冠肺炎疫情对我国治理体系和治理能力建设是一次大的考验，也是对我国大数据、人工智能等新技术应用水准和效果的一次检验。无疑，数据治理在疫情态势研判、防控部署、精准施策等方面发挥了重要作用。
数据治理在疫情防控中的运用及价值
数据治理在这场全面战“疫”中贯穿于决策、信息公开、检测救治、排查、物资输送配给等各个环节。数据治理在疫情防控的运用主要体现在以下几个方面。一是科学决策。数据治理通过将资源有效地集合起来，加工原始大数据使其成为解释、预测社会现象的精炼数据，用于帮助决策者掌握更全面的信息或更有力的证据，从而增强决策的科学性。如在此次疫情防控中，各省依据大数据分析疫情发展变化，相应调整疫情防控应急响应等级；各地根据人口、交通等监测数据指标情况，划分不同风险级别防控措施，为统筹推进疫情防控提供科学指引。二是精细化治理。数据治理与精细化治理是相辅相成的关系。数据治理为精细化治理奠定了基础，精细化治理是数据治理的拓展应用。例如，浙江省实行的“一图一码一指数”，以及建立的覆盖全省90个县（市、区）的复工复产监测体系等，就是充分利用大数据进行精细化治理的例证。三是多元化治理。社会治理的设计和执行都需要大量人力物力，很多任务十分繁复，单单依靠政府力量难以完成或完成效率不高。多元化治理就是通过发动群众参与整体大数据建设，以群体的智慧从数据、技术和人力资源等多个方面来弥补政府资源的不足，对数据治理起到极大的支持作用。如引入社会群体的力量来帮助收集数据、识别需求、开发应用以更好地服务社会。在这次应对新冠肺炎疫情中，很多科技公司凭借自身科技优势推出的精细化治理方案，为社会治理提供了新的思路。例如，实时疫情追踪系统、追踪居民进出情况的电子居民住宅进出系统、智能社区疫情防控小程序等，提高了社会治理的效率。
存在的问题及解决思路
近年来，政府推行公开透明和开放数据，既保障公民知情权，也让社会公众更加了解政府行为，有利于推动公共政策的执行。此次疫情中，各地政府及时公开疫情，社会公众的恐慌得以逐步降低。但同时一些社会治理问题显现出来。1.公共服务领域数据分散在不同的单位和部门，数据完整性不足，数据孤岛现象严重，造成信息不对称、研判不准确、决策不科学等问题。各直管部门专线专网的“数据壁垒”和“信息烟囱”，造成数据横向联通受阻，纵向之间不能互通。例如，由于各类数据不能共享，各地审批及公共服务系统不能真正实现全流程网办。并且各服务平台对接不畅，实现横纵互联的服务体系还有较远距离。此外，目前政府公共服务网络平台，主要功能侧重审批和一般公共服务，但面对疫情这类突发事件缺乏应对能力。2.科学决策需要有制度性安排。数据和信息是客观的，但如何科学中立地对待信息和数据，并作为呈现真实情况的依据考量，而不是根据个别或部门利益来判断，这是现实难题，需要有制度保障。3.这次疫情爆发后防控措施日益严格，很多地方通过入门到户、登记在册、上门观察等全覆盖大排查的方式来摸清人口底数、追踪人员流动轨迹。这也从另一个侧面反映出一些地方政府数据共享的范围和程度还不够。
破解上述问题有以下几种解决思路。1.建立开放数据相关法律规制。构建我国政府数据开放利用制度体系，整合政府部门、企业、机构、个人的碎片化数据，对数据确权、数据开放利用范围、方式、程序等进行法律规制，以期打破数据孤岛，实现数据共享互利。2017—2019年全国范围内开放数据集总量从8398个增长到71092个。2.以新技术破解数据治理中共享和协同难题。例如，区块链技术通过分布式记录存证优化数据治理，多部门、多机构、多行业主体参与，以分布式节点形成多节点的证据链，构成不可篡改、可确权的数据链条。在符合安全合法前提下建立起交叉验证的可信、可溯源的数据治理模式，这既满足了安全性需求，又实现了对隐私的保护，成为打破信息孤岛的重要方式。此次疫情防控过程中，区块链技术在慈善捐赠、物资流转、人员流动信息追踪、社会治理等方面发挥重要作用。一些慈善捐赠平台利用区块链网络，实现捐赠流程全部上链公开可追溯，接受公众监督。3.社会多方参与发挥合力。单个主体很难解决纷繁复杂千变万化的社会问题和各种群众需求，只有以数据开放吸引政府、市场、社会等多元化主体参与到数据应用和公共服务提供，才能解决问题、满足社会需求。很多社会组织以及科技企业等利用大数据、人工智能等加入到疫情防控的排查、物资配送等环节，提升了治理效率。
（本文系河北省社会科学院重点课题“河北省营商环境调查对比分析研究”（2019A09）阶段性成果）
（作者系河北省社会科学院法学研究所研究员）
疫情背景下政府信息公开的完善路径
麻新平
新冠肺炎疫情是对我国政府应对突发公共事件应急能力和水平的一次大考，也对政府信息公开工作提出了严峻的考验。新冠肺炎疫情不仅证明了加强政府信息公开的必要性和重要性，也暴露出一些地方政府在信息公开工作中存在的深层次问题。各级政府应把疫情防控作为改进政府信息公开工作的重要契机，补短板、堵漏洞，进一步建立健全政府信息公开体制机制，提高信息公开意识、提升信息公开时效、扩大信息公开内容、拓宽信息公开途径，进一步提高政府治理能力，助推政府治理能力现代化进程。
依法进行信息公开。我国在应对疫情等突发事件方面已建立了比较完整的法律规范体系，《政府信息公开条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对突发事件中政府信息公开的内容、权限、程序、方式和时限等方面都有明确规定，应严格按照法律要求做好政府信息公开工作，保障公民在突发事件下的知情权。一定程度上，新冠肺炎疫情的蔓延就是因一些地方政府信息公开的不及时导致错过疫情防控黄金期的结果。疫情发生后，各级政府部门深刻总结教训，提高信息公开意识，创新信息公开途径，加大政府信息公开力度，不断提升信息公开的精细度、针对性及可操作性，让疫情信息公开、透明，为科学精准打好防疫阻击战作出了重要贡献。
提升信息公开时效。信息公开应及时快捷。疫情等突发事件发生后，公众难免产生恐慌、焦虑心理，政府部门的权威发布不仅可以起到安定人心作用，也是政府各部门决策的前提和基础。突发事件发生后，政府应在第一时间作出反应，及时、准确、全面地发布权威信息，对社会舆论进行正面引导，避免因为信息不透明引发次生灾害。尤其在疫情萌发阶段，政府的信息公开是防控疫情的“定心丸”，能有效避免恐慌，增强公众自我防范的意识，维护社会大局稳定。同时，随着疫情防控的需要，政府还应不断调整信息公开的重点，满足公众了解疫情信息的需要。
扩大信息公开内容。信息公开应全面详细。政府信息公开是政府的法定职责，也是政府与社会公众联系的重要桥梁。根据我国法律规定，政府信息公开除法定不能公开的领域外，其他信息都应当公开，应尽可能满足公众对政府信息的需求。比如，关于疫情来源、临床表现、传播途径、日常防护知识等公众基本需求必须公开；对于确诊病患的行动轨迹、社区分布、定点医院、捐赠款物的使用情况等内容也要公开，满足公众对外部风险、救治环境、资源分布等方面信息的关注；同时，跟疫情有关的信息比如应急法规政策、各部门应急和防控预案等方面信息也应该公开，保障公众的知情权。
拓宽信息公开途径。信息公开途径应多元。全媒体时代，政府应充分利用各种资源多渠道发布政府信息，拓展公众获取信息的渠道。要充分发挥政府门户网站、政务服务平台的优势，全面公开疫情信息、政策解读，及时回应公众关切热点，做好疫情防控的宣传教育和舆论引导，通过信息公开增强政民互动，凝聚社会共识；充分发挥新媒体的作用，大力推进政务微博、政务微信、微信公众号等新媒体的广泛应用，利用其传播快、影响力大的特点，实施信息的定向发布、精准推送，将当地疫情信息、政府采取的防控措施、相关政策的解读、普及防疫知识等信息公之于众，让公众及时了解疫情进展、避开高风险场所、做好个人防护，提高政府信息的透明度与贴近度；应构建公众需求与政府信息供给的反馈机制，广泛凝聚社会共识，形成疫情防控合力；应打通部门间、政府与社会之间的信息“孤岛”，推进部门间、政府与社会之间数据信息的开放共享，提高数据信息的跨层级、跨区域、跨部门协调能力；进一步鼓励互联网平台等社会力量开发利用政府开放数据，为政府决策提供科技支持。
把好信息公开尺度。信息公开应适度。坚持信息采集的必要性，对于因疫情防控需要信息搜集的个人信息，应坚持最小范围原则，不能扩大范围采集；要依法严格保护个人隐私和个人信息安全。为防控需要，各地采取发布确诊病例及密切接触者的基本情况、行动轨迹、所住小区等方式，消除公众恐慌心理，但这些信息公开要适度有底线，必须以切实保障当事人隐私为前提，在保证真实的情况下对部分信息进行公开，对于姓名、家庭住址、电话号码、身份证号码等基本信息不能公开传播，保证公民隐私权不受侵害；要处理好个人信息保护和信息公开之间的平衡，对于疫情防控期间政府搜集的大量个人信息，要及时销毁或封存，不得用于其他用途，也不得泄露或散播，对于故意泄露个人信息的组织或个人，要依法予以处罚。
加大信息公开的追责力度。信息公开尽职尽责。对不能正确履行信息公开职责、懒政怠政的领导干部及直接责任人员，应依法追究责任。我国《政府信息公开条例》第53条明确规定了不公开、不及时公开信息应该承担法律责任，一些省级政府也制定了政府信息公开责任追究办法。对于疫情防控中迟报、瞒报、漏报疫情信息的失职渎职行为，造成严重后果的，依照《纪律处分条例》《监察法》等相关规定严肃追责问责；同时，还应加强相关法律法规建设，使行政问责不断规范化制度化，使得政府信息公开行为更加规范。
（作者系河北省社会科学院法学研究所研究员）
疫情防控中的府际关系与对口支援
寇大伟
新冠肺炎疫情的爆发和蔓延，是一次突发重大公共卫生事件，此次疫情严重且传播速度较快，中央高度重视。在中央统筹协调下的省际对口支援是此次疫情在短时间内得到有效控制和加快结束的关键助力，是我国治理体系和治理能力现代化的体现。
府际关系与对口支援的概念界定
府际关系的界定。府际关系是指政府之间或政府内部各部门之间的关系，具体包括中央政府与地方政府间、地方政府不同层级间的纵向府际关系，以及地方同级政府间、同级政府不同部门间的横向府际关系。此次疫情防控中的府际关系主要涉及央地关系和地方政府间的对口支援。政府是疫情爆发后的第一责任主体，在疫情防控过程中，既要发挥央地间的纵向协调作用，又要发挥地方政府间横向对口支援机制的活力。央地间纵向府际关系主要体现为成立中央应对疫情工作领导小组、派出中央指导组、建立国务院联防联控机制等，省际间横向府际关系主要是19省（市）对湖北的对口支援。
对口支援的界定。我国对口支援的实践产生于20世纪50年代，其概念形成于20世纪60年代，最早应用的领域是城市与农村互助，后来逐步应用于援助特殊民族地区和贫困地区的发展、重大工程实施地区的补偿、严重灾害地区的救助和灾后重建等方面，主要在医疗卫生、教育、扶贫、自然灾害、突发公共卫生事件等方面发挥着巨大作用。对口支援是区域、行业和部门间通过结对支援形式开展跨边界合作的有效形式，疫情防控中的对口支援是疫情爆发后的一种应急管理手段。
对口支援是具有中国特色的疫情救助机制。在党中央的领导下，国家卫健委要求建立疫情防控的省际对口支援机制，19个省（市）对口支援湖北除武汉外的16个地市，全力支持湖北省对患者的救治工作，并取得阶段性胜利。对口支援是社会主义制度优势的充分体现，是集中力量办大事的有效机制，在我国具有政治、制度、经济和社会文化等方面的基础。政治基础方面，我国是单一制的政治体制，中央对地方强有力的约束力，使地方可以立即参与到疫情防控的对口支援中，充分发挥中央和地方两个积极性，维护人民群众的生命安全和身体健康。制度基础方面，人民当家作主的社会主义制度决定了我国有能力在短时间内调动一切可以依靠的力量，战胜疫情、做好防控。经济基础方面，经过40多年的改革开放，我国的经济实力得到质的提升，无论是政府还是民众，都可利用积累起来的财富为对口支援出一份力，奠定了对口支援的经济基础。社会文化基础方面，我国有多民族团结和“一方有难、八方支援”的传统文化，具有互帮互助、共渡难关的文化氛围。
完善疫情防控中的体制机制
健全公共卫生应急管理体系。公共卫生的应急管理越来越重要，建立一套完善的公共卫生应急管理体系的必要性日益凸显。我国在公共卫生领域实行属地管理，在纵向的信息传输方面畅通性较差，激励和惩罚机制均不完善，造成公共卫生应急管理的滞后，一旦突发公共卫生事件会措手不及。基于垂直管理系统的优势和公共卫生应急管理的特殊性，我国在公共卫生防疫领域应改变属地管理模式，实行“县—市—省—国家”的中央垂直管理模式，在国家层面建立类似减灾委员会的机构，一旦出现突发重大疫情，可以通过内部系统快速上报到国家层面，由中央统筹协调全局、采取相应措施，将疫情及时控制住，保护人民的生命和健康，并将损失降到最小。同时要制定和完善相关法律法规，尤其是随着城市化的快速发展和人口流动的不断加大，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等都应尽快修订，以适应不断变化的社会环境，加强公共卫生应急管理体系的法治保障。
加强应急管理机构在突发公共卫生事件中的作用。2018年第八次机构改革，国家设立了专门的应急管理部，替代了国务院办公厅应急管理办的职责，应急管理机构级别的提升体现出国家对应急管理的高度重视，但由于应急管理部与其他部委是同级，在协调诸多部门方面存在弊端。且当前公共卫生事件的职责依然在卫健委，应急管理部如何在公共卫生事件中更好发挥作用是公共卫生领域的一个重要问题。一方面，做好政府职责科学划分的顶层设计是应对突发公共卫生事件的前提条件，需要对政府的职责体系进行高屋建瓴的规划，可以将突发公共卫生事件纳入国家应急管理机构的职责范围。另一方面，加强部门间的进一步协调联动机制，为突发公共卫生事件提供制度保障。突发公共卫生事件应对职能无论是被安排在哪个部门，都必须加强应急管理部门和卫健部门的协调与联动，这两个部门一个在应急管理方面是强项、一个在医学专业方面是强项，二者结合才能更有效地把突发公共卫生事件解决好。
完善重大疫情对口支援制度化建设。重大疫情对口支援的应急性和针对性非常强，在政治因素和道德因素发挥作用的同时，也要完善对口支援的制度保障，使突发公共卫生事件对口支援由政策主导的政治任务转变为有法可依的制度化行为。一方面，制定一系列对口支援的配套制度。减少疫情防控对口支援中的随意性和主观性，通过制度的优化提高防控效率；明确参与对口支援医护人员的经费补偿标准、考核中评优评先的鼓励政策、子女考学入学的优惠政策等，都要由正式制度加以保障，使医护人员得到物质和精神双激励。另一方面，应对支援主体给予财政补贴。疫情发生后的省际对口支援是无偿的、单向的，支援地政府为受援地提供的各种物资都由支援地的财政提供，也可理解为是财政在政府间的横向转移支付。这些转移支付是预算外的，会额外加大支援地政府的财政负担，为减轻支援地的财政负担，应得到有制度保障的财政补贴。
（作者系河北省社会科学院法学研究所副研究员）
坚守疫情防控工作法治底线
刘淑娟
习近平总书记指出，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。坚持依法治“疫”，守住法治底线，才能最终打赢疫情防控阻击战，维护社会大局稳定。
学习领会疫情防控相关的法律知识和法治精神
这次突如其来的疫情防控战暴露出一些领导干部对于相关法律知识的欠缺，并且这种欠缺已经严重影响了疫情发生初期的及时妥善应对。学习相关法律知识，领会其中蕴含的法治精神，对于提高依法抗击新冠肺炎疫情决策的科学性和有效性，打赢最后阻击战，无疑具有重要意义。
一是学习了解应急法律法规。应急法律法规是指规范国家应急处置行为的法律法规，包括《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国国防动员法》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应急预案管理办法》等。
二是学习了解涉及疫情防控的专业性法律法规，包括《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律法规规定了相关主体在疫情防控工作中的职权和责任、权利和义务。
三是学习了解其他相关的法律法规，包括《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政强制法》等。这些法律法规在发生违反应急管理法律法规事件时用于进行处置、处罚的依据。
增强规则意识 坚守合法性底线
法律既已制定，任何人和组织都不得以任何理由去违背法律规则，只能严格遵照执行。在疫情防控中要坚守合法性底线，合法的可做，不合法的不能做，法律红线决不可逾越。在当前抗击新冠肺炎疫情过程中，尤其要注意依法合规，疫情防控决不能成为滥用权力、侵犯公民权利的借口。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》，在应急状态下，政府有权采取各项应急措施。为抗击这次疫情，各地相继宣布启动突发公共卫生事件一级响应，并相应出台了一系列规定，包括封城封市、禁止公共场所人群聚集、停工停业停课、小区封闭管理等。这些措施具有明确的法律授权，但也出现了一些滥用职权的现象。各级政府管理部门在行使管理权限时，必须首先弄清自己的职权范围，而不是借口目的正当性而触碰法律红线。行使权力不能任性。
在疫情防控具体行动中，具体执行人员一定要坚持严格依法办事，不能将“依法”和“办事”对立起来。一些地方出现的断路、堵路、给居民大门贴封条甚至用三角铁封门、将居民个人信息在网上公布等做法，均属于超出权限、过度执法，破坏了正常的社会秩序。政府及其工作人员在采取行政强制手段时尤其要恪守合法性底线，不因一时之需而破坏法治。
为保障公平文明规范执法，司法部印发《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》，要求大力推动严格规范公正文明执法。中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布了《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》，要求突出法治导向，确保疫情防控工作在法治轨道运行。各级执法部门必须严格依法行政，恪守法治边界。
平衡维护社会安全需要与公民权利保护之间的关系
《中华人民共和国行政强制法》第3条第2款规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”在应急状态下，为了社会公共利益，政府不得不采取一些限制公民权利的措施，对此，人民群众能够理解，也有义务配合。但是，尊重和保障人权是法治的基本价值，公民个人的核心权利，包括基本生存权和人格尊严，均应受到法律的严格保护。政府在采取具体措施时，要在实现防控目的和保护公民权利之间寻求平衡，努力把对人民群众正常生活的影响降到最低。
要处理好依法依规工作与发挥主观能动性之间的关系。严格依法办事，与发挥主观能动性并不矛盾。法律规定不可能穷尽实践中层出不穷的具体情况，这就要求政府机关及其工作人员在把握法治基本精神前提下，因地制宜，以对人民高度负责的精神敢于担责，勇于创新，妥善解决具体问题，而不是借口没有法律规定而不作为，更不能机械执行某些具体规定，做出违反法治精神、损害疫情防控大局的事情。在疫情防控工作中，出现了一些歧视志愿者、医务工作者的现象。执行规定不能机械、冷漠、形式主义，工作方式切忌简单粗暴，而应该精准施策、准确理解并执行有关规定，妥善积极处理相关问题，维护社会大局稳定。
普及法律知识 凝聚社会共识
疫情防控是一场人民战争，需要社会协同、全民参与，要凝聚更广泛的共识、形成更一致的行动。严格执行疫情防控的法律法规要求，以实际行动服从疫情防控大局，这是公民责任，也是法律义务。知法才能守法，要深入开展相关防疫法治宣传教育活动，大力宣传《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规以及两高两部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，引导社会大众理解、认同当地出台的疫情防控措施，并内化为自觉的行动。鼓励人民群众积极参与志愿者活动，协助乡镇、街道、社区等基层组织进行社区防控各项活动，依靠人民打赢这场疫情防控阻击战。
（作者系河北省社会科学院法学研究所副研究员）
完善重大疫情预警机制建设
刘达昌
在疫情防控中，关口前移、提早预警对于控制和战胜疫情非常重要。做好公共卫生事件预警工作关键在日常，既要建立健全各项法规制度，更要把各项法规制度落到实处，使之充分发挥作用。
从公共卫生应急法律体系的建立来看，我国目前已有的法律法规及规章制度包括《中华人民共和国传染病防治法》（1988年制定，2013年修订）、《突发公共卫生事件应急条例》（2003年实施，2011年修订）、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003年）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年）、《关于进一步加强不明原因肺炎病例报告、核实、检测、筛查工作的通知》（2006年）、《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》（2015年）和《全国疾病预防控制机构卫生应急工作规范（试行）》（2015年），等等。而且几乎每部新的法律、法规的制定实施都是在发生重大公共卫生事件之后吸取经验教训基础上所采取的惩前毖后措施。
每部法律法规都列专门的章节对重大疫情的预警进行了规定。比如，国务院《突发公共卫生事件应急条例》第十九条规定，有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告：
（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；
（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；
（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；
（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。
国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。
第二十条规定，突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现上述四种情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。
县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。
根据《突发公共卫生事件应急条例》第十九条、第二十条的规定，从监测机构、医疗机构或有关单位发现重大、紧急疫情到上报县级以上人民政府，层层上报，直至国务院，总计至迟不超过数小时。
按照规定，接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照条例报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。
从法律法规建设来看，应对紧急公共卫生事件可以说法规体系还是相对健全的。此次疫情应对当中，相关的法律法规也发挥了极大作用。但是与人民群众的期待相比，与最大限度地减少生命财产损失的目标相比，还有进一步加强的空间。
2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。要强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。这给重大疫情预警机制建设指出了努力的方向。
众所周知，疫情的早期风险具有苗头性、潜在性、不确定性的特点，它往往是在一些偶然性的机会中发现的，医务工作者根据知识和经验，发现新的致病因素，并研判其危险程度。由于一旦不能有效控制，新的传染性致病因素可能造成严重后果，这就对疫情早期研判提出重大挑战。如何做到早发现、早预警，不仅是对专业人员的考验，也是对如何组织专业人员，迅速投入到传染源研判预警工作当中的重大考验。
2003年的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》明确规定了各级各类医疗机构和执业人员的主体责任和报告办法。国家卫生计生委于2016年12月15日印发了《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》，该《意见》指出，要理顺卫生应急平台体系运行管理。制订完善应急值守、综合监测、风险评估、指挥调度、辅助决策、总结评估等工作流程，保障平台顺畅运转。这种应急平台，可以说是疫情防控网中非常靠前的一道程序，一线工作的医护人员发现了传染病爆发的苗头，向谁报告、如何报告，平台的建设运行是否良好，至关重要。医疗单位是否具有平战结合的疫情评估防控委员会承担初步的研判工作，而不仅仅是行政化的领导机构，这是沟通一线人员和医疗行政部门的一道窗口和重要路径。平台建设的好坏对于能否顺利启动相应的报告制度非常重要。另外，该《意见》要求要定期组织开展突发公共卫生事件日常风险评估工作，每月至少开展一次，根据需要可增加日常风险评估的频次。根据疫情发生的特点，每月进行一次风险评估显然是不够的，对疫情、风险患情的排查应当建立日常机制，加强信息化技术手段建设；医疗行政部门应增强主动性，督促各级医疗机构、疾病预防控制机构、公共卫生机构以及农村、基层社区借鉴新冠肺炎疫情管理期间的做法，做到风险及时上报，使风险评估细化、实化，不漏掉任何风险点。
制度规范的制定非常重要，而落实更加重要。医疗行政部门和各级政府应当加强对医疗机构、疾病预防控制机构等责任主体落实《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等各项法律法规及其他规范性文件情况的监督检查，检查相关的机构、人员、物资保障是否到位，技术能力是否达标，工作开展是否扎实有序。对于存在的漏洞隐患应及时督促整改，对于存在形式主义、敷衍塞责的单位和个人应当给予相应的惩处，造成不良后果的应承担相应的法律责任。同时加强对医务工作者关于突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告制度的培训，织牢织密突发公共卫生事件的第一道防护网。
（作者系河北省社会科学院法学研究所助理研究员）
保护重大疫情防控中志愿者权益
靳志玲
2020年初，新冠肺炎疫情突发。在习近平总书记亲自指挥和部署下，一场齐心协力、众志成城的战“疫”在神州大地打响。无论是在抗击疫情的一线，还是在支援稳定的后方，全社会上下积极响应，各尽所能，这其中就到处活跃着志愿者的身影：有的在医院参与预诊分诊；有的在参与救援物资的转运分发；有的在募捐筹集医用物资；有的在社区宣传排查、分流引导、照顾隔离人员、配送生活物品；有的在线参与心理辅导；等等。他们顶风冒雪、克服困难，不畏风险，无私奉献，实践着“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，为这不平静的寒冬送去一股温暖。然而，在志愿者们不顾安危，牺牲个人利益奋战在防控疫情的各个岗位时，也出现一些志愿者受到不公平待遇现象。因此，对重大疫情下志愿者权益的法律保护，不仅是落实习近平总书记就疫情防控志愿者的讲话精神，也是保护爱心、凝聚力量、战胜疫情的需要。
保障志愿者获得志愿服务的真实、准确、完整的信息。《志愿服务条例》规定，志愿服务组织在招募志愿者时，“应当说明与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险”。志愿者通过招募信息来判断自己是否有参加志愿服务的意愿，因此信息的透明度成为志愿者得到保护的必要条件。这些必要的信息包括志愿服务需要的志愿者的条件，志愿服务活动内容、方式、时间、地点、工作条件等。这次新冠肺炎病毒可能会带来的风险及安全措施都应当真实全面地公开，以供志愿者正确判断参加与自己的年龄、身心条件、专业技能等相适应的志愿服务活动。同时，志愿服务组织也应当尊重志愿者的意愿，按照招募发布的信息来安排志愿者参与活动，不得超出志愿者的能力，减少不必要的风险和争议。
保障志愿者获得与从事的志愿服务相关的培训。《慈善法》和《志愿服务条例》规定，志愿服务组织安排志愿者参与需要专门知识和技能的志愿服务活动，如医疗康复，应当对志愿者进行相关培训。目前新冠肺炎疫情防控，属于医疗领域，许多志愿服务岗位的专业性较强，如护理居家隔离中的病人、医疗单位的预诊分诊等，需要志愿者具备医护专业资格才可从事；在疫情防疫人员和物资等转运、社区的疫情排查等志愿岗位也需要志愿者具有一定的防疫知识和措施加以保护，因此，志愿者应当获得相关疫情防控知识和技能的培训。根据疫情形势，志愿服务组织可以通过多种形式，诸如利用网络进行在线课程、制作生动形象的视频或动漫、传统形式的宣传手册等，对志愿者进行正确有效的防疫培训，减少志愿者被感染的风险，保护志愿者的人身健康。
保障志愿者获得参加志愿服务活动所必要的条件。《志愿服务条例》规定，志愿服务组织应当为志愿者参与志愿服务活动提供必要的条件。首先是志愿者饮食、交通、住宿等方面，特别是受疫情封闭交通管制的区域中志愿者的接送及活动需要的运输工具、志愿者因连续作业需要休息的房间等，都应有合理保障。其次是防护用品，疫情中志愿者的活动面临被感染的风险，应当根据志愿者服务的不同岗位、不同性质、不同区域，合理区别风险的等级和高低，提供不同的合理的有效的防护保护用具和措施，诸如口罩、手套、医用防护用具、合理排岗等，保护志愿者的健康。《志愿服务条例》规定，志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。为切实保障志愿者的权益，目前许多疫情防控志愿者保险项目已推出，志愿服务组织应当为志愿者进行投保。例如，“青年志愿者专项守护行动”为全国各地的疫情防控青年志愿者提供50万份防疫志愿者专项保险；也有的地区，如河南省漯河市民政局委托市慈善总会为全市登记注册的志愿者购买了人身意外伤害保险。根据《工伤保险条例》的规定，在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的视同工伤。志愿者参与抗疫，就是为了国家利益、公共利益，如果病毒感染受到伤害，用人单位或者志愿者、志愿者近亲属可以申请工伤认定。认定工伤后，志愿者可以享受工伤医疗待遇、伤残待遇、工亡待遇。
志愿者可以获得合理补贴。疫情当前，许多志愿者参与服务是自行承担相关费用的。志愿者的这种无私奉献的精神值得鼓励，但为使志愿服务持续健康发展，志愿者在疫情防控中合理支出的误餐、交通等费用，可由志愿服务组织给予适当的补贴。民政部、国家卫生健康委已发布相关的通知，也可作为志愿者获得合理补贴的依据。
保护个人隐私，尊重志愿者的人格。志愿者参与疫情的防控，提供志愿服务是无私的，理应受到社会的理解和尊重。但是，在一些基层组织和社区出现不和谐的现象。《志愿服务条例》规定，志愿者的人格应当受到尊重，未经志愿者的同意不得公开或泄露其有关信息。志愿者如果因此受到伤害可以依法提出请求赔偿。
保障志愿者获得有关政府部门及志愿服务组织必要支持和帮助。一是志愿服务组织应当协助志愿者与政府相关部门进行联系，解决遇到的困难。二是志愿服务组织可以与志愿者签订志愿服务协议，明确志愿者的权利义务。三是志愿服务组织为志愿者无偿、如实出具志愿服务记录。
当然，志愿者在重大疫情防控中提供志愿服务也应当履行一定的义务，如提供真实有效的个人信息、接受必要培训、服从管理、合法有序地参与疫情防控。疫情无情人有情，保护志愿者的合法权益，也是为在全社会发扬志愿精神，来激发正能量，弘扬真善美，团结一心，共克时艰。
（作者系河北省社会科学院法学研究所副研究员）
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