推动海洋环境跨地域治理
2020年03月26日 00:12 来源：《中国社会科学报》2020年3月26日第1894期 作者：崔野
党的十九大作出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署，并提出“实施流域环境和近岸海域综合治理”，将海洋环境问题置于更加突出的位置。在建设海洋强国和美丽中国的征程中，跨越两个或多个行政区域的海洋环境问题，成为我国海洋生态文明建设和海洋治理体系现代化的重要课题。
界定跨域治理 明确既有问题
海洋环境跨域治理的提出，受到深入的理论研究与严峻的治理形势两方面因素的共同推动。学术界关于跨域治理理论的研究发展与实际运用，为将其引用到海洋环境治理领域中提供了学理基础。根据对“域”的不同解释，学者们将跨域治理的内涵归结为两种主要观点：一种是强调“跨地域”，侧重研究在某个特定的地理空间或行政区划内，政府之间、政府与非政府组织之间如何开展合作；另一种则强调“跨组织”，把“域”理解为组织界限，关注不同组织、行动者因为特定问题而进行的合作与治理。这两种不同的跨域治理概念，在我国的区域合作、公私合作、部门协同等新型治理理念中都得到了运用。而基于海洋的流动性、复合性和广袤性等自然属性，海洋环境跨域治理应当更倾向于“跨地域”的治理，即不同地区的政府及其部门突破海域管辖边界和陆上行政区划，合作开展治理行动的过程。当然，这里的“域”并没有固定的划分标准，既可能跨县跨市，也可能跨省乃至更大的层级。
从地理空间的视角来审视我国的海洋环境问题，可以发现，我国跨地域性海洋环境问题的数量和范围有所增长，治理形势日趋紧迫，这为海洋环境跨地域治理的提出奠定了现实基础。我国面临的跨地域性海洋环境问题大致分为三类：一是以渤海环境问题为代表的跨地域性海洋污染问题。环渤海“三省一市”人口众多、工业集聚，长期向渤海排放大量污染物，导致其水质严重恶化。二是以浒苔问题为代表的跨地域性海洋生态问题。这类问题多是由海上和沿岸不合理的生产方式所致，且蔓延十分迅速，如若不能在爆发初期加以有效控制，后期的治理难度将非常巨大。三是以海洋塑料和微塑料为代表的海洋垃圾问题。这类问题的跨地域性特征更加明显，不仅遍布于我国全部的近岸海域，更会超越国家的边界而产生国际性影响，这也为海洋环境跨地域治理提供了另一种内涵。上述三种跨地域性海洋环境问题的成因和性质互不相同，治理策略也各有侧重。但无论采取何种治理方法，不同地区间的政府及其部门的协调与合作，都是一项必不可少的先决条件。
跨越行政壁垒 提高治理效能
海洋上的跨地域性环境问题，具有涉及地区范围大、部门数量多和利益关系复杂多样等特点，这对沿海地方政府的治理能力提出了更高的要求。而地方政府间的协调作为政府间合作的一种有效方式，在海洋环境跨地域治理中发挥着关键作用。
一是在认知层面，地方政府间的协调有助于治理主体充分掌握治理客体的基本情况。长久以来，受技术、装备和人力的局限，沿海地方政府难以在整体层面确切掌握各类跨地域性海洋环境问题的源头、成因、移动路径、危害程度、发展趋势等知识，由此导致“药不对症”，治理效果不佳。而借助地方政府的相互协调，可以促使不同政府相互交换各自获得的信息和知识，消除信息孤岛，从而勾勒出治理客体的全貌，为制定合理的治理策略奠定基础。
二是在目标层面，地方政府间的相互协调有助于调节政府间的分歧、冲突或隔阂，汇聚治理共识。受属地责任和地方利益的羁绊，各地针对跨地域性海洋环境问题所采取的治理方案不免会以自身的利益为出发点，这不仅会导致集体行动的困境，还会产生目标冲突或信任缺失等弊端。而跨行政区的协调提供了一个良好的沟通平台，各方主体有机会表达各自的诉求、目标和计划，回应对方的关切和疑虑，从而消除彼此间的猜忌、戒备和不信任，在充分沟通和相互调适的过程中统一意愿、凝聚共识。
三是在行动层面，跨地域的政府间协调有助于达成配合有序、步调一致的治理方案。在原有行政区划分的状态下，各级或各地政府各自为战，不仅耗费了更多的成本和资源，治理成效也事倍功半。然而通过相互协调，各方主体能够在汇总信息和沟通目标的前提下，最大程度上制定出得到普遍接受、公共利益最大化的治理方案。通过对方案逐层细分，统筹设定各方的任务要求、实施方式、操作步骤、时间期限和评估反馈等内容，从而降低治理成本，提高治理效率，形成合作治理跨地域性海洋环境问题的强大合力。
强化协调路径 保障海洋治理
第一，健全地方政府间协调的机构保障。机构是实施跨地域协调最为有效的载体，特别是在此次政府机构改革之后，海洋管理职能分散到自然资源、生态环境、农业农村等多个部门之中，治理主体的多元化与分散化迫切需要在中央和地方层面广泛设立综合性协调机构。在中央层面，建议尽快启动“国家海洋委员会”机构的各项议事协调功能，建立其组织实体和运行制度，并针对特定议题设立协调小组或工作专班，负责统筹协调全国性的重大跨地域性海洋环境问题；在地方层面，鉴于目前多数沿海省级行政区已不再保留单独的海洋管理机构，因而可以在党委或政府序列中增设相应的协调机构。山东省已在省级和地市级的党委序列中分别成立了海洋发展委员会，其他地区也可在时机成熟时组建相应的协调机构。
第二，夯实跨地域协调的制度保障。机构是有形的外显，制度是无形的内核，海洋环境跨地域治理中地方政府间协调的强化离不开内与外的有机结合。具体来说，一是要重点完善中央环保督察与国家海洋督察两大制度，处理好二者之间的关系和范围，并对浒苔问题等特定的跨地域性海洋环境问题同步进行专项督察，以中央的权威和追责压力倒逼地方政府主动就重大环境问题开展协调与合作；二是要结合此次机构改革之后的机构设置、职能配置、权责关系等实际状况，对“黄海跨区域浒苔绿潮灾害联防联控工作机制”等已有的协调机制进行更新或重构，实现既有协调机制的与时俱进；三是要鼓励地方政府之间自主签订府际合作协议，内容可包括联席会议制度、信息共享制度、联合执法制度等，以推动跨地域协调在常态化、规范化的轨道上运行，创新区域合作模式。
第三，提升跨地域协调的能力保障。海洋环境跨地域治理中的协调牵涉众多的治理主体，且治理客体复杂，需要以坚实的信息交互能力、科学监测能力和政策制定能力作为保障。在信息交互方面，可利用行政机关内部的电子政务系统来搭建地方政府间的协调网络平台，打破不同主体间的信息壁垒，实现多方实时在线协商和信息的交互共享。在科学监测方面，各地政府应统筹建设区域范围内的海洋环境立体监测系统，利用卫星遥感、浮标、河口岸基监测等手段对重点浴场、海湾、水产养殖区的环境状况进行实时监控和大数据分析，实现在线监控“一张网”。在政策制定方面，沿海地方政府应转变治理理念，树立起休戚与共的共同体意识，以整体利益和公共利益的最大化为政策目标。同时，要广泛吸纳专家学者、科研机构、非政府组织和民众代表等社会主体参与到协商过程中，以民主、科学和开放的方式制定出最优的治理方案，提升海洋跨地区治理效果。
（本文系国家社科基金重点项目“面向全球海洋治理的中国海上执法能力建设研究”（17AZZ009）阶段性成果）
（作者单位：中国海洋大学法学院）
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