2022年4月10日，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求，“依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制”。在此之前，全国碳排放权交易市场已于2021年7月16日正式启动上线交易，标志着全国性的碳排放权交易拉开序幕。但是，当前全国碳市场仍存在市场分割、行业分割、信息分割和监管分割等问题，造成市场参与度有限、交易不活跃、碳价格偏低，导致市场机制无法充分发挥作用。
碳市场建设面临“四个分割”
一是多个碳市场并行导致的“市场分割”，即地方试点碳市场和全国碳市场并行、强制碳市场与自愿碳市场并行。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，尚未被纳入全国碳市场的企业将继续留在试点碳市场进行交易。试点碳市场先行先试，在为全国碳市场提供经验借鉴的同时，也导致试点碳市场之间区域分割的问题，不利于减排资源的优化配置，同时引发企业的碳泄漏问题，削弱碳市场的减排效果。此外，在强制减排市场和自愿减排市场并行建设方面，全国碳市场作为强制减排市场可以使用国家核证自愿减排量（CCER），但相关项目的备案和减排量签发尚未重启，因此与自愿碳市场未实现互联互通，导致自愿碳市场有效需求不足，无法充分体现其在优化能源消费结构、引导社会低碳投资方面的作用，也不利于全国碳市场减排外溢效应和辐射效应的发挥。
二是行业覆盖不完全导致的“行业分割”，即高排放行业未被完全纳入全国碳市场。为建立全国统一碳市场，电力行业先行，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业将在“十四五”期间被逐步有序纳入。一方面，行业覆盖不完全导致碳市场内部减排成本差异较小，无法形成有效需求和有效的碳价格信号；此外，欧盟碳边境调节机制（CBAM）的实施将对水泥、电力、化肥、钢铁和铝五类产品征收关税，进而增加我国未被纳入全国碳市场的高排放行业出口至欧盟产品的成本压力，削弱相关产品的国际竞争力。另一方面，未被纳入全国碳市场的行业仍在试点碳市场运行，不同试点碳市场对同一行业的配额分配标准不统一，进而引发公平与效率问题。
三是信息不对称导致的“信息分割”，即中央政府与地方政府、政府与企业间的信息分割。准确可靠的数据信息是碳市场规范有序运行的生命线。全国碳市场本质上是一个多层级市场，存在中央政府与地方政府、政府与企业间的信息不对称问题。一方面，地方政府出于对本地企业的保护，可能利用信息不对称，突破国家统一政策规定，产生按行政边界制定本地利益最大化、竞相降低管制强度的“逐底竞争”现象，如设定较为宽松的排放限制等。而中央政府由于很难充分考虑各地区差异和地方特殊性，可能无法有效纠偏，从而影响碳市场减排效果和地方参与的积极性。另一方面，企业对自己的碳排放信息最为了解，拥有完全信息优势，进而会根据自身利益提供相应的数据信息。前期生态环境部曝光的一批企业碳排放报告数据弄虚作假典型案例表明，信息不对称造成的信息分割问题会对碳市场的规范有序运行造成较大风险。
四是监管体系不完备导致的“监管分割”，即“简政放权”与多层级碳市场监管需求间的权衡问题。完善的碳市场监管机制是碳市场有序运行的基础。从国家“简政放权”的角度，应尽量简化监管机构和监管流程，以规范行政流程和降低管理成本。全国碳市场的覆盖区域范围大、层级多，在其实际运行中应实行分级管理，即国家确定基本规则，地方负责具体执行，同时中央给予地方一定的政策灵活性，以提高其积极性。然而，地方层面的监管存在约束力较弱、阻力较大的问题。地方政府在碳市场层面只能通过行政处罚约束企业，整体约束力较弱，在实际工作中阻力较大，不利于碳减排效果的发挥。因此，如何平衡“简政放权”与多层级碳市场监管的需求，将直接影响碳市场的有序运行。
切实推进全国统一碳市场建设
按照加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的总体要求，以及将全国碳市场建成有国际影响力的碳定价中心的目标，结合全国碳市场建设的进展情况，笔者认为，加快全国统一碳市场建设可从以下几个方面推进。
针对“市场分割”问题。一是尽快制定区域碳市场向全国碳市场过渡的路线图和时间表。打通全国碳市场与地方试点碳市场的隔阂，统一碳价、提高市场流动性、改善碳交易效率，更好发挥碳定价机制的作用。二是尽快出台自愿碳市场与强制碳市场的互联互通方案，建立和完善自愿碳市场长效机制。扩大全国碳市场消纳CCER的能力，优化CCER项目结构，形成政府引导、市场化运作、可持续的自愿碳市场。
针对“行业分割”问题。一是逐步有序扩大碳市场的行业覆盖范围。针对石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高耗能行业，结合CBAM涵盖的五类产品，全国碳市场优先纳入钢铁、水泥和有色金属行业，从而在应对外部压力的同时，通过市场扩容升级充分提高碳市场活跃度，有效减轻出口企业的成本压力。二是改进优化、严格试点碳市场配额分配标准。对于未被纳入全国碳市场但仍在试点碳市场运行的行业，严格配额分配标准、优化分配方法，结合全球碳市场发展趋势，以拍卖逐步代替免费分配、以基准线法逐步代替历史法，从而统一分配标准，提升碳市场的公平与效率。
针对“信息分割”问题。一是加强中央政府的集中监管、统一预测和分配总量、统一信息管理，以解决中央和地方政府间的信息不对称问题；同时，通过制度设计让利给地方政府，充分调动其积极性，在一定程度上打破地方保护主义，提高排放信息可信度。二是建立健全企业碳排放信息披露制度。提供标准化、强制性的企业碳排放信息披露规则和范本，可以有效消除政府和企业间的信息不对称，促进碳市场有序发展。三是选择部分有条件的行业建立碳排放数据连续在线监测体系（CEMS）。碳市场排放数据有两种成熟的统计方法，即核算法和连续在线监测法。全国碳市场已初步建立碳排放核算、报告与核查体系，但尚未建立碳排放连续在线监测体系。连续在线监测可及时获得碳排放量，且比核算法的数据精度高，有助于规避信息不对称导致的数据造假问题。
针对“监管分割”问题。一是尽快推动《碳排放权交易管理暂行条例》出台。碳市场是由政策驱动的强制减排市场，强有力的法律法规是其有效运行的前提，因此需要用较高层级的立法保证其规则的公开、程序的透明、执法的公正和体系的权威性，以提高纳入企业的政策接受度，增强市场公信力。国家层面立法有利于统一监管标准和程序，规范执法行为，减少自由裁量权，促进公平公正。二是充分利用碳排放权注册登记系统进行全过程、全方位监管。目前，全国碳排放权注册登记系统已落户武汉，应充分利用该系统对交易数据进行监管核证，并向市场参与者和社会披露部分注册登记系统数据，加强社会监督。三是适时引入专业、独立的第三方监管机构。市场监管机构受政府委托，对一级市场拍卖及二级市场的交易活动进行监管，定期发布评估报告，以识别潜在的不当活动和违规行为。从政府监管和社会监管两方面确保监管体系完备公正和权责分明，有助于保护和促进市场竞争，增强地方、企业和公众对碳市场建设的信心。
（作者单位：碳排放权交易省部共建协同创新中心；湖北经济学院低碳经济学院）
