■《全球治理的组织逻辑：国际组织行政机构运作与国际公共政策》 资料图片
当今世界充满不确定性和不稳定性，一些国际组织无法适应不断涌现的新问题进而造成治理赤字，面临的质疑声也是此起彼伏。目前对于那些带有全球性质的跨境、跨国问题，国际组织依然是一把能够降低其解决成本的钥匙。作为一个新兴大国，中国在推进深度开放并在参与和引领全球治理中，也无法离开对国际组织特别是对联合国的参与、改革与支持。上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员汤蓓的新著《全球治理的组织逻辑：国际组织行政机构运作与国际公共政策》通过拆解联合国“内部齿轮”，带来一个理解全球治理格局的全新视角。简而言之，就是从国际组织“行政管理”的视角来探寻国际公共事物（commons）治理的组织之道。在此视角下，全球治理也就变成了“全球公共管理”或“国际公共管理”。该书至少从以下三方面对国际公共事物治理研究作出了贡献。
第一，打开了“黑箱”。尽管各类国际政治和国际关系理论都将国际组织视为较为重要的行为体，诸如自由主义理论甚至有将其置于国家之上的倾向，但大多数理论以及基于这些理论进行的研究鲜有将国际组织内部的运作置于研究议程中。由此可见，国际组织在全球治理的舞台上大多是以“黑箱”或“质点”的样态运作。然而，正如该书点明的那样，国际组织特别是联合国的内部结构和运作对其行为、政策乃至全球治理效能有着不可忽视的影响。该书打开了国际组织的“黑箱”，让我们看到了联合国在内部“行政”方面也面临着类似各国内部公共行政的问题，例如官僚主义、秘书处对自主性的寻求、组织文化的构建等。作者将联合国内部的组织结构（科层形态）与行动者（秘书长、高级官员等）相连接，提出了“政治人”“企业家”以及“官僚人”三种行政“风格”，由此创造性地对国际组织的内部行政行为进行了类型学分析。其中，“政治人”和“官僚人”可以说都属于一种缺乏自主性的风格类型——前者唯民族国家马首是瞻，后者则自困于组织内部的各类规则。而“企业家”则是一种带有明显自我内驱力且致力于改革创新的行政类型。当然，这三种风格并非相互排斥。相反，它们之间相互交叠又可相互转换，进而可以对联合国及其下属其他国际组织的行为取向产生不同影响。
第二，厘清了“机制”。在上述三分法类型学的基础上，该书进一步通过对世界卫生组织的艾滋病计划、联合国和平行动部的维和行动、联合国开发计划署对全球发展问题的协调、国际劳工组织的“社会保障底线”议程以及联合国儿童基金会对全球免疫问题的应对这五个案例的分析，构建了“国际组织内部行政风格—国际组织外部行为—全球治理效能”的理论机制，为我们理解全球治理的组织逻辑提供了一幅清晰的图景。事实上，就国际组织而言，其行为和政策对其内部行为风格及其变化更为敏感。例如，一些创造性的全球治理议程都是由国际组织在“企业家”风格主导时期提出并成功实施的。一些国际组织的领导人在强大的自我内驱力之下通过抛开内部行政规程、寻求外部支持等方式，成功地获得了议程设定权，并在一定程度上实现了相对于民族国家的自主性。不过，从另一个侧面来看，国际组织内部行政风格的变化也可以导致国际组织自主性的变动，并最终导致某些政策议程的废止，而这相比于国内公共政策周期而言要短得多。究其原因，乃是因为国际组织的行政更加取决于“人”的因素，即国际组织领导层成员采取的状态和行动。而相比于一般国家内部的公共行政过程，国际组织因其制度化水平较低且内部结构的强制力更弱，因此“行动者”不得不构成国际组织制度背后的基础动力。也正是从这个意义上来说，上述理论机制当中的第一个部件，即 “国际组织内部行政风格”又可以进一步视作一种“国际组织领导层行为取向”的函数。
第三，提出了“需求”。该书最后一部分明确反映了此项研究的现实关怀，即中国未来如何通过联合国及其他国际组织，在维护现有国际秩序的基础上，更多、更好地承担大国责任。换言之，如果说该书的前七章都在讨论“联合国何为”，那么第八章则转向了对“中国何为”的探讨。上文提到，联合国等国际组织对全球治理的介入模式很大程度上取决于“人”，因此，中国若要进一步以国际组织为抓手参与并引领全球治理，就不得不加快推进国际组织人才以及国际公务员的培养。然而，正如书中提到的，目前中国籍国际公务员的数量与中国国际地位不匹配的现象愈发明显，这也对中国国内国际组织人才的培养提出了新的要求。概而言之，新要求体现为两个层面。第一个层面是书中多次强调的“能力”层面。特别是对于那些长期向国家输送外交外事人才的外语院校来说，除了传统的外语能力提升之外，一些有关国际组织胜任力的教学也应及时纳入学生的培养方案之中。此外，当前如火如荼的高校“产学研合作”也应当进一步增加国际维度，即高校要与国际组织等国际行为体建立更紧密的合作关系。第二个层面则是“推力”，该书对此并没有作过多探讨。简而言之，所谓“推力”指的是国家要进一步完善国际组织人才的发现、选拔以及推荐机制，能够让更多的中国国际组织人才通过法定程序进入各个国际组织之中任职，以此提升中国的全球治理引领力以及话语权。
当然，该书并非没有局限性。把国际组织内部运作与国内公共行政过程相类比确实具有启发性，但也可能出现一定的偏差。简单来说，就是国际组织相比于国内政府机构存在强制力不足、不完全科层制以及灵活行政等特点。从这个意义上来讲，国际组织无法获得与民族国家相匹配的自主性。套用书中提出的三分法，国际组织从本质上来说是以“政治人”为其行为基础，“官僚人”和“企业家”仅具有从属地位。这三种类型并非平行——国际组织或许只能首先顺应各民族国家（特别是大国）的利益，做好“政治人”才能谈其他角色的履行，而这在当今时代表现得尤为显著。
（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院；上海外国语大学国际关系与公共事务学院）
