对联盟总统制的研究是有关巴西政治研究的重大主题之一。自1985年再民主化启动以来，联盟总统制成为巴西政治体制的核心设计，为维护政治稳定和保障体制运转发挥了关键作用。近十几年间，经济的停滞、频发的抗议活动和严重的腐败丑闻凸显了这一体制安排的局限性。联盟总统制未来能否保持平稳运转以及巴西政治改革能否获得新的动力，都值得进一步观察和研究。

　　联盟总统制何以出现

　　巴西再民主化进程自1985年启动以来，碎片化政党格局导致总统所在政党永远处于国会少数。历届总统必须构建和维系一个多党执政联盟，才能在国会取得多数支持，从而保障体制运转和政治稳定。巴西学者塞尔吉奥·阿布兰谢斯于1988年率先使用联盟总统制定义该国政治体制的这一核心特点。从此之后，该术语得到学术界的广泛使用。

　　联盟总统制是多党总统制的一种形态。在第三波“民主化”浪潮兴起之前，世界上只有很少几个多党总统制的案例存在。随着第三波“民主化”浪潮到来，多党总统制在拉美国家、亚洲国家（印度尼西亚）和非洲国家（如肯尼亚、贝宁和马拉维）得到采用。但是，其可行性受到学界的质疑。在许多学者看来，总统制和多党制的制度组合势必放大总统制的固有“风险”，加剧行政—立法部门之间的对立，很可能成为新兴民主体制崩溃的诱因。

　　巴西在卡多佐政府时期（1995—2003年）和卢拉政府时期（2003—2011年）的稳健表现扭转了外界对联盟总统制的悲观看法。卡多佐政府是该国在再民主化以来第一次出现稳定运转的多党联合政府，卢拉政府在这一方面同样取得成功。这些情况使部分学者开始对联盟总统制/多党总统制产生较为乐观的看法。一些学者根据巴西的经验指出，多党总统制能够保持稳定运转和持久性；总统制国家具备构建类似（欧洲）议会制国家联合政府的可能性；总统能够像总理一样，通过组建政党联盟在国会获得足够的支持。

　　2000年以来，各国学者重点关注巴西等国如何构建和管理多党执政联盟。一些学者指出，在总统制之下构建多党联盟的前提是总统掌握足够的权力和资源，以便换取其他政党的支持。巴西总统恰恰拥有这样一个“工具箱”，也就是多样化的制度工具和充裕的财政资源，能够对其他政党和政治派别形成吸引力。巴西现行民主体制是该国历史上延续时间最长的民主体制。在许多学者看来，这应当归功于联盟总统制的作用。这一制度安排能够阻止总统或政党滥用权力；联合治理能够带来政治的温和化与稳定性；非正式政治交易机制有助于政府以较为平稳的方式化解体制内部矛盾。

　　尽管如此，巴西联盟总统制仍然面对根深蒂固的质疑。每当该国出现经济下行或政治动荡，质疑者就会重提这一看法：总统制和多党制的制度组合不能带来良好的国家治理。在他们看来，联盟总统制能够为巴西带来政治稳定性，却牺牲了本已脆弱的横向问责；总统过于依赖恩惠手段施政，其执政地位缺乏稳定性；政治体制难以形成合力，无力推动重大改革。

　　多党执政联盟的挑战性

　　就性质而言，联盟总统制是一种源于选举规则和总统权力的非正式体制，是巴西政治对总统制和碎片化政党体系并存所导致制度困境的反映，也就是总统所在政党永远处于国会少数。它的基本作用是处理行政部门和立法部门之间的关系，也就是使总统取得执政所必需的国会多数支持。

　　相较于其他多党总统制国家，巴西构建多党执政联盟的必要性尤为突出。这首先是因为，该国国会是世界上碎片化程度最高的国会之一。1990年以来，没有任何一个政党能够在众议院赢得超过25%的席位。其次，巴西的历史经验表明，当总统所在政党或政党联盟属于国会少数派时，总统不仅难以有效治理国家，甚至难以完成任期。

　　在构建和管理多党执政联盟的过程中，巴西总统可以借助意识形态、政治理念吸引一些党派的支持，在更多情况下依赖于一系列特殊“产品”达成政治交易：一是“结盟产品”，主要是政府部长职位和其他由总统任命产生的重要职务，设定了党派结盟的底线；二是“交换产品”，包含财政预算条款和政治任命的高级行政职位，主要用于承担当前行动带来的成本。“交换产品”是多党执政联盟的“润滑剂”。巴西总统不能像美国总统那样指望执政联盟的国会议员必然投票支持自己。一旦面对重大议案的表决，总统必须一点一滴地在国会构建支持基础，依靠“交换产品”换取支持票。2005年爆出的“月费案”就充分折射了巴西总统和执政联盟成员政党之间的这种关系。

　　巴西的多党执政联盟具有以下两个特点。其一，就规模而言，从卡多佐到特梅尔的历任总统都构建了一个超大执政联盟。2016年8月，特梅尔总统建立了一个21党联盟，这是巴西再民主化以来成员数量最多的执政联盟。其二，联盟的成员政党往往有着显著的意识形态立场差异。在卢拉政府和罗塞夫政府时期，执政联盟是由左右政党组成，具有十分显著的意识形态异质性。

　　巴西多党执政联盟的脆弱性成因包括三方面，第一，成员政党数量越多，联盟就越难以展开共同行动。第二，成员政党的意识形态差异越大，联盟就越难以就政府议程达成共识。第三，如果联盟给予某个成员过高比例的回报，就要求总统注入额外的资源，以便使那些回报较少的成员感到满意。

　　巴西在近十几年间的被动处境凸显了联盟总统制的局限性。它集中表现在以下三个方面：第一，总统和国会之间的合作关系具有浓厚的庇护色彩，损害了国家政策的负责任性和社会整体利益。第二，总统和国会之间的合作有赖于一系列非正式规则，为权力寻租和腐败开辟了空间。第三，以联盟总统制为核心的巴西政治体制包含大量的政党“否决者”，使那些触动现状的改革难以付诸实施。

　　政治困局与未来

　　对于联盟总统制是否已经在巴西走到尽头，各方尚无定论。针对联盟总统制的缺陷与不足，巴西国内有关实行议会制的呼声近年不绝于耳。但这些主张缺乏社会共识，难以付诸实施。就现状而言，依靠政治改革对联盟总统制进行完善仍然是更为现实的选择。

　　这样一场政治改革将是极为宏大的，势必触及巴西政治体制的诸多重要领域。要想使联盟总统制实现平稳运转，该国就需要改革政党体制与选举体制。对于政党体制、选举体制的改革势必牵涉改革另一个重要政治制度——联邦制。巴西国会选举实际上以州为中心展开，国会议员们就职之后，需要高度关注自己当选州的需求。换言之，州的影响力使该国的政党体系变得更加碎片化。

　　巴西正面对这样一种政治困局，一方面，联盟总统制不利于实现良好的国家治理，而对它的改革和完善势必触及现行政治体制的主要支柱，意味着一场全面、重大的政治改革；另一方面，该国在第三波“民主化”浪潮之中延续了保守政治格局，难以形成启动改革所需的整体环境。在这种困局之下，行政部门与立法部门、联邦政府和地方政府、执政联盟与在野党无法形成合力，共同推动提振经济社会发展所需的重大改革。民众在这种困局中挣扎越久，越会失去对主流政党和政治人物的信心，也就越有可能在大选中投下“愤怒票”，更加指望政治“局外人”或极端主义者革故鼎新。

　　博索纳罗之所以能够在2018年当选总统，在很大程度上得益于民众的反建制情绪，但他在就任总统之后同样受制于联盟总统制。博索纳罗在2019年11月退出加入不到两年时间的巴西社会自由党，并长时间处于无党派状态。由于国会弹劾总统的压力不断放大，他不得不与中间派政党（包括民主党、进步党、民主社会党和共和党）联盟，而这些政党一向反对其市场自由化改革。因此，这一政治结盟实际上意味着总统的改革意愿出现退缩。

　　巴西大选结果即将出炉。劳工党领袖、前总统卢拉已宣布再次竞选总统，并被视为最有希望获胜的候选人。为扩大支持基础，卢拉所在的劳工党联合6个中左/中间政党形成一个竞选联盟。此外，卢拉还在争取一些中右政党的支持，他一旦赢得总统选举，将随即面对构建执政联盟的巨大挑战。由于合法政党多达32个，也由于劳工党实力的下降，国会将大概率维持一种碎片化的格局。换言之，联盟总统制将继续为维持巴西政治运转发挥关键作用。但是，如何化解伴随联盟总统制出现的种种弊病以及如何形成体制改革的动力，目前尚无清晰的答案。

　　（作者单位：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心）